Европейское право

Елена Бабкина, Татьяна Михалева, Мария Родич, Татьяна Шишкарева, Дмитрий Лойша

© Бабкина Е. В., Лойша Д. Н., Михалева Т. Н., Родич М. В., Шишкарева Т. Г., 2015

© Оформление. Издательство «Четыре четверти», 2015

Список сокращений

ЕС Европейский союз

ЕОУС Европейское сообщество угля и стали

ЕОС Европейское оборонное сообщество

ЕПС Европейское политическое сообщество

ЭВС Экономический и валютный союз

ЕВС Единая валютная система

Евратом Европейское сообщество по атомной энергии

Европарламент Европейский парламент

Совет ЕС Совет Европейского союза

Комиссия Европейская комиссия

ЕЦБ Европейский центральный банк

ЕСЦБ Европейская система центральных банков

ЕАСТ Европейская ассоциация свободной торговли

Европол Европейская полицейская организация

Европейские сообщества ЕЭС (Европейское сообщество). ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом

ПАСЕ Парламентская ассамблея Совета Европы

Суд ЕС Суд Европейского союза

Парижский договор, Договор о ЕОУС Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали. от 18 апреля 1951 г.

Римские договоры Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г

Договор о ЕЭС Договор об учреждении Европейского экономического сообщества от 25 марта 1957 г.

Договор о Евратоме Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г

Договор о ЕОС Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества от 27 мая 1952 г

ЕЕА Единый европейский акт от 28 февраля 1986 г

Договор об учреждении ЕС, Маастрихтский договор Договор об учреждении Европейского союза от 7 февраля 1992 г.

Амстердамский договор Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры об учреждении европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты, от 2 октября 1997 г.

Ниццкий договор Договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры об учреждении европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты, от 26 февраля 2001 г

Европейская конституция Договор, учреждающий Конституцию для Европы, от 29 октября 2004 г.

Договор о реформе, Лиссабонский договор Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г.

Договор о ЕС, ДЕС Договор о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора

Договор о функционировании ЕС, ДФЕС Договор о функционировании Европейского союза в редакции Лиссабонского договора

Сообщество Европейское сообщество

ОВПБ общая внешняя политика и политика в области безопасности

ОЕПБО общая европейская политика в области безопасности и обороны

ОЕЭП общее европейское экономическое пространство

ООН Организация Объединенных Наций

ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития

ПСБП Пространство свободы, безопасности и правосудия

Глава 1. Развитие процесса европейской интеграции

1.1 Становление идеи европейского единства и предпосылки европейской интеграции

Понимание современных политических и экономических процессов в Европе, устройства, целей, принципов и механизмов функционирования ЕС невозможно без анализа идеи единения и интеграции европейских народов в историческом контексте.

На всех этапах своего развития «европейская идея» носила геополитический характер. Объединенная Европа в значительной степени виделась как средство защиты от крупного потенциального агрессора. Таковыми в исторической последовательности рассматривалась Османская империя, Российская империя, СССР, Германия, в отдельном аспекте и США. Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев и на религиозной (христианской) основе. Велики и гуманистические традиции европейского единства.

Можно выделить следующие этапы развития идей европейского единства:

– зарождение и становление идеи европейского единства (XIV–XIX bb.);

– трансформация идей европейского единства в панъевропейское движение (1918–1939 гг.);

– возрождение идей европейского единства в период Второй мировой войны и возникновение предпосылок европейской интеграции (1939–1946 гг.).

Представления о Европе как об особом мире, особой семье государственных образований начали формироваться в Раннем Средневековье и более укрепились в последующие периоды развития Реформации, Гуманизма и Просвещения, окончательно оформившись в Новое и Новейшее время. Как правило, с такими интеграционными идеями выступала, главным образом, духовная элита общества – философы, политики, писатели, нередко сами стоявшие у власти или приближенные к ней.

Два первых дошедших до нас трактата о необходимости создания единой европейской христианской республики были написаны в первой четверти XIV в. Автором одного являлся легист французского короля Пьер Дюбуа, другой принадлежал перу великого итальянского поэта Данте Алигьери. В начале 60-х гг. XV ст. итальянский гуманист Энеа Сильвио Пикколомини, он же папа Пий II, призвал паству к миру «в Европе – нашем отечестве, нашем собственном доме, у нашего святого очага»[1].

В историческом плане объединенная Европа виделась как средство защиты от крупного агрессора, которым для европейских государств долгое время являлась Османская империя (Турция). Среди проектов объединения феодальной Европы большое значение имела деятельность короля Богемии Иржи Подебрада, который в своем трактате «Об организации мира и безопасности» призывал к объединению европейских государей для борьбы против турецкой опасности, чрезмерных притязаний и влияния папы[2]. К объединению усилий европейских монархов в борьбе с Османской империей и созданию для этих целей Федерации европейских государств в 1639 г. призывал в «Великом проекте» глава французского правительства при Генрихе VI Максимильян де Бетюн, известный в литературе как герцог Сюлли. В 1693 г. англичанин Уильям Пенн предлагал покончить с «мозаикой государств в Европе» и выдвинул идею создания единого европейского парламента.

Однако в условиях взаимных территориальных притязаний и междоусобиц европейских монархов превратить в жизнь интеграционные идеи того времени было невозможно. Любое межгосударственное объединение на этом историческом этапе могло быть только объединением монархов. Вместе с тем сама идея «божественности» власти монарха во многом исключала возможность создания на постоянной основе какого-либо политического объединения. Известно, что Жан-Жак Руссо, являясь, в принципе, сторонником европейской интеграции, крайне скептически оценивал возможности создания европейского союза в форме объединения монархий. Близкую идею высказывал и Эммануил Кант. В своих размышлениях «К вечному миру» (1795 г.) он писал о федерации европейских государств как средстве обеспечения мира, конечная цель которого, по мнению автора, состояла в утверждении сообществ, основанных на началах республиканской формы правления, федеративного устройства и верховенства права.

В начале XIX в. французский социалист-утопист граф Сен-Симон предложил свою концепцию политического союза европейских государств, которая предусматривала создание поста евромонарха, образование европейского правительства, армии. В 1849 г. Виктор Гюго призвал к объединению государств европейского континента, которое согласно его идее должно было привести в XX в. к созданию Соединенных Штатов Европы. В конце XIX в. план будущего политического европейского союза предложил один из крупнейших ученых-международников того времени И. К. Блюнчли. В статье «Организация европейского союза государств», опубликованной в 1878 г., И. К. Блюнчли предлагал учредить данный союз под управлением Федеративного совета и Сената, избираемого прямыми выборами.

Идеи европейского единения, выдвигаемые мыслителями и философами на протяжении столетий, долгое время не были по-настоящему востребованы. Только в XX в., после Первой мировой войны, когда стала ослабляться острота прежних противоречий между государствами, эти идеи вновь вышли на авансцену политической жизни.

В 1923 г. в Вене вышел манифест Р. Н. фон Куденхове-Калерги «Пан-Европа», где автор призывал к объединению Европы перед лицом угроз, подстерегающих ее: новой мировой войны, экономической гегемонии США, российской экспансии. Идеи Куденхове-Калерги сразу нашли отклик в кругах европейских интеллектуалов. В октябре 1926 г. в Вене состоялся Первый конгресс панъевропейского движения, в котором приняли участие 2000 представителей 24 народов Европы, а Рихард Куденхове-Калерги был избран международным президентом Панъевропейского союза[3]. Целью панъевропейского движения стало создание на территории Западной Европы «политического, экономического и военного альянса государств континента».

В 1927 г. почетным президентом Панъевропейского союза стал французский министр иностранных дел Аристид Бриан. На заседании Лиги Наций 5 сентября 1929 г. от имени французского правительства он поставил вопрос о создании европейского государственного образования в рамках Лиги Наций на принципах федеративного государства и невмешательства в суверенные права государств-участников. Однако высказанные А. Брианом предложения не получили поддержки в Лиге Наций. В 1930 г. был опубликован меморандум, в котором А. Бриан изложил свое видение единения европейских народов (план Бриана). План Бриана ставил перед лидерами стран Лиги Наций вопрос о создании сообщества, внутри которого предполагалось провести «постепенную либерализацию и методичное упрощение движения товаров, капиталов и лиц», тем самым создав в Европе «общий рынок». Модель экономической и политической интеграции, изложенная в плане Бриана, послужила в значительной степени прототипом общего рынка, к строительству которого приступили государства Европейских сообществ в 50-е гг. Однако в силу политических и экономических причин план Бриана, как и ранее предлагавшиеся варианты европейской интеграции, был отвергнут Лигой Наций.

Экономическая и политическая ситуация в 30-е гг. XX ст. в Европе не способствовала и в некоторой степени тормозила воплощение панъевропейских идей в жизнь. Новый импульс для своего развития идеи единения европейских народов получают во время Второй мировой войны (1939–1945 гг.) сначала на почве объединения и совместного сопротивления фашизму и агрессии Германии, затем при разработке планов будущего переустройства Европы.

В период Второй мировой войны «объединенная» Европа видится «Европой национальных государств», в которой сохраняется политическая разделенность государств. Массовой опорой и защитником идеи о необходимости послевоенной интеграции в Европе становится движение Сопротивления. По вопросу о будущем Европы после окончания Второй мировой войны в рядах Сопротивления сложилось устойчивое стремление установить «новый» порядок, основу которого должно составить ограничение суверенитета и, исходя из опыта Лиги Наций, заинтересованность в создании условий, в которых могла бы быть создана эффективная европейская федерация. Подобных взглядов придерживались многие руководители и рядовые участники Сопротивления в различных странах, особенно во Франции и Италии, выражая их в воззваниях, манифестах, а также в совместной декларации, которую подписали в Женеве в 1944 г. лидеры Сопротивления из разных государств Западной Европы. В противовес нацистским идеям покорения Европы родились проекты классика европейского федерализма итальянца Альтиеро Спинелли, которые в 1941 г. нашли свое выражение в манифесте группы европейских федералистов, известном как Манифест Вентотене и названном в честь острова, на котором его автор отбывал ссылку по приговору режима Муссолини.

После окончания Второй мировой войны интеграционный процесс в Европе приобретает более конкретные очертания. Этому способствуют, с одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой – реальные проблемы Европы, которые дают импульс для политического объединения.

Важную роль в этом процессе сыграло и выступление У. Черчилля в Цюрихе 19 сентября 1946 г. с идеями обновления «европейской семьи». У. Черчилль поддержал призывы к союзу победителей и побежденных, в первую очередь к партнерству Франции и Германии, которые должны были на себя взять лидерство в новом союзе. Тогда же лидеры Сопротивления и европейские федералисты приняли программу действий, которая формулировала основные начала «объединения Европы на федеративных принципах»:

– обеспечение мира и безопасности в Европе;

– ликвидация границ стран Европы;

– оздоровление экономики европейских государств;

– ответ на объединение государств Восточной Европы, во главе которого стоял Советский Союз.

С установлением мира в ряде европейских стран появились многочисленные общества, объединения, союзы, которые стали вновь выступать с лозунгами скорейшей интеграции. В результате в Европе возникают международные организации различной направленности, в числе которых следует упомянуть прежде всего Совет Европы, созданный в 1948 г. и наделенный широкими полномочиями в гуманитарной сфере. В 1948 г. Брюссельским пактом Франция, Великобритания и страны БЕНИЛЮКС учреждают Западноевропейский союз, деятельность которого должна быть направлена преимущественно против угроз в ту пору германского реваншизма. Годом позже по инициативе США был выбран принципиально иной путь решения проблемы безопасности Западной Европы, суть которого заключалась не в изоляции Германии, а, напротив, в вовлечении ее в общее достаточно крупное объединение – Организацию Североатлантического договора (НАТО).

В то же время доктрина Трумэна, названная именем президента США Гарри С. Трумэна, провозглашает необходимость поддержки странам, избравшим демократический путь развития, и защиту их от агрессивных попыток воздействия и подчинения.

План Маршалла (Marshall plan) был выдвинут в 1947 г. государственным секретарем США генералом Дж. Маршаллом, который изложил американскую программу экономической помощи Европе в послевоенном восстановлении. В соответствии с американскими предложениями представители тогда 16 западноевропейских стран образовали Комитет по европейскому экономическому сотрудничеству, который затем был преобразован в Организацию европейского экономического сотрудничества, созданную в 1948 г. для управления Европейской программой восстановления совместно с Администрацией экономического сотрудничества США. Цель сотрудничества – реализация плана Маршалла и тесное взаимодействие в области экономики и валютной политики. Европейская программа восстановления состояла из помощи как в форме поставки товаров, так и в виде займов для финансирования проектов государственных капитальных вложений.

За период 1949–1952 гг. американские поставки в Европу составили 17 млрд долларов. Расходы США по оказанию помощи составляли 1 % ВВП государства. Страны – участницы Организации европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС) получали в виде товаров и услуг от 3 % до 4 % своего национального дохода в год, а также инвестиционных поставок до 10 %[4]. В тот период на первый план выходили три главные проблемы: восстановление разрушенного войной европейского хозяйства, организация системы безопасности и защита прав человека.

Проблемы восстановления экономики Европы с использованием американской помощи (плана Маршалла) была призвана решить Организация европейского экономического сотрудничества. Вопрос защиты прав человека в качестве своей основы взял на себя Совет Европы, образованный в 1948 г. Конгрессом Европы. Обеспечение безопасности возлагалось на созданный в 1949 г. с участием США блок НАТО.

Указанные процессы общеевропейского масштаба создали благоприятные условия для практического осуществления европейской идеи отдельными европейскими государствами.

В 1948 г. в Гааге (Нидерланды) был учрежден Таможенный союз БЕНИЛЮКС, куда вошли Бельгия, Нидерланды и Люксембург со штаб-квартирой в Брюсселе. Союз БЕНИЛЮКС был заключен на 50 лет с возможностью продления его на десятилетний период. В 1950 г. был образован Европейский платежный союз.

1.2 Основные этапы развития интеграционных процессов в Европе

В развитии интеграционных процессов прослеживается несколько этапов. Процесс создания, развития и превращения первых интеграционных образований в современный ЕС происходил путем, во-первых, передачи все большего числа функций управления на наднациональный уровень и, во-вторых, увеличения числа участников интеграции.

Все перемены такого рода находят свое отражение и закрепление прежде всего в учредительных договорах, т. е. в актах, содержащих правовую основу построения и функционирования Сообществ и ЕС. Соответственно и периодизация эволюции европейской интеграции тесно связана с выработкой и заключением учредительных договоров и их экономического содержания.

В развитии экономической интеграции в Европе и в становлении Европейского союза можно выделить следующие основные этапы:

1951–1957 гг. – подготовительный этап:

• подписание Договора об учреждении Европейского сообщества угля и стали (ЕОУС) – Парижский договор (1951 г., вступил в силу в 1952 г.);

• подписание Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) – Римские договоры (1957 г, вступили в силу в январе 1958 г.);

1958–1967 гг. – этап создания зоны свободной торговли:

• утверждение механизма общей сельскохозяйственной политики стран ЕЭС (1958 г.);

• подписание Договора об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ – Договор о слиянии (1965 г., вступил в силу в 1967 г.), возникновение названия Европейское сообщество[5];

1968–1976 гг. – этап создания Таможенного союза:

• создание Таможенного союза, введение общего таможенного тарифа (1968 г.);

• Гаагская конференция (1969 г.) – принятие главами государств и правительств решения об усилении интеграции, о замене системы взносов собственными финансовыми средствами Европейских сообществ, расширении контрольных полномочий Европарламента, создании к 1980 г. Экономического и валютного союза (ЭВС), начале политического сотрудничества;

• подписание договора о расширении бюджетных полномочий Европейского парламента и создании Счетной палаты (1975 г);

• учреждение Европейского фонда регионального развития (1975 г.);

• подписание договора о формировании Европейского парламента путем прямых всеобщих выборов (1976 г.);

1977–1986 гг. – этап функционирования Таможенного союза:

• решение о создании Европейской валютной системы (ЕВС) и введении условной расчетной единицы экю (1978 г.);

• первые прямые выборы депутатов Европейского парламента (1979 г.);

• подписание Шенгенских соглашений;

• подписание Единого европейского акта, внесшего первые существенные изменения в учредительные договоры Европейских сообществ (1986 г., вступил в силу в 1987 г.);

1987–1992 гг. – этап создания общего рынка:

• одобрение Европейским советом «плана Делора» о реформе финансовой системы, общей сельскохозяйственной политики Европейских сообществ (1988 г.);

• подписание договора о создании Европейского банка реконструкции и развития (1990 г.);

• подписание Договора о создании Европейского союза – Маастрихтский договор (1992 г., вступил в силу 1993 г.);

1993–2001 гг. – этап создания экономического и валютного союза:

• принятие Европейским советом решения о создании с 1 января 1999 г. Валютного союза в составе 11 стран ЕС (1998 г.);

• создание Европейского центрального банка (1998 г.);

• начало реализации Валютного союза, введение евро (1999 г.);

• подписание Амстердамского договора (1997 г., вступил в силу в 1998 г.);

• подписание Ниццкого договора (2001 г.); с 2002 г. – этап функционирования экономического и валютного союза:

• введение в 12 странах[6] ЕС единого платежного средства, заменяющего национальную валюту – евро (2002 г.);

• подписание Европейским советом Конституции ЕС (2004 г., в силу не вступила);

• подписание Лиссабонского договора, изменяющего Договор о ЕС и Договор об учреждении Европейского сообщества – Лиссабонский договор (2007 г., вступил в силу в ноябре 2009 г.).

Табл. 1 характеризует основные этапы территориального расширения Европейских сообществ и ЕС.

Таблица 1. Территориальное расширение

7 Присоединилась только Западная Германия. Территория бывшей ГДР и Западного Берлина вошли в состав ФРГЗ октября 1990 г

8 Включая заморские департаменты Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Французская Гвиана, Алжир вышел из состава Франции (и ЕС) 5 июля 1962 г. Сен-Пьер и Микелон были заморским департаментом (и частью ЕС) с 1976 по 1983 г., Сен-Бартельми и Сен-Мартен, вышедшие из состава Гваделупы 22 февраля 2007 г… вернутся в состав ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора.

9 В 1973 г. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (Великобритания) присоединились к ЕС вместе с Нормандскими островами. Островом Мэн и Гибралтаром.

10 Фарерские острова решили не вступать в ЕС, а Гренландия вышла из ЕС в 1985 г.

Рис. 1 демонстрирует процесс образования и трансформации Европейских сообществ и создания современного ЕС.

Характеризуя территориальное расширение ЕС, следует отметить, что по состоянию на 1 ноября 2014 года 6 стран имеют статус кандидата: Албания, Исландия, Македония, Сербия, Турция и Черногория, при этом Албания и Македония еще не начали переговоров по присоединению. Босния и Герцеговина входит в официальную программу расширения[7]. Косово также входит в эту программу, но Европейская комиссия не относит его к независимым государствам, так как независимость страны от Сербии признана не всеми государствами – членами ЕС[8].

Рис. 1

Три государства Западной Европы, которые предпочли не присоединяться к ЕС, частично участвуют в союзной экономике и следуют некоторым директивам: Лихтенштейн и Норвегия входят в общий рынок через Европейскую экономическую зону[9], Швейцария имеет сходные отношения, заключив двусторонние договоры[10]. Карликовые государства Европы, Андорра, Ватикан, Монако и Сан-Марино, используют евро и поддерживают отношения с ЕС через различные договоры о кооперации[11].

История возникновения и развития ЕС позволяет определить основные особенности интеграционного процесса:

• образование «ядра» из небольшого числа (6 стран), обладавших на начало 1950-х гг. близким и достаточно высоким уровнем социально-экономического развития;

• постепенное присоединение к образовавшемуся ядру новых государств, которых с 1 июля 2013 г. стало 28;

• осознание негативных последствий ограниченности национальных рынков сбыта для экономического и социального развития собственного государства, преимуществ международной кооперации;

• выравнивание уровня экономического развития;

• постоянное усложнение форм, методов и организационных структур межгосударственного регулирования экономической интеграции;

• поэтапное создание ЕС и последовательное формирование его нового системного качества.

1.3 Учреждение трех европейских сообществ – Европейского сообщества угля и стали, Европейского экономического сообщества, Европейского сообщества по атомной энергии

Первым шагом в сторону создания современного ЕС стало подписание в 1951 г. в Париже ФРГ; Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Италиией Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС, ECSC – European Coal and Steel Community). Парижский договор вступил в силу 23 июня 1952 г., после его ратификации государствами-участниками. Свою работу ЕОУС начало в августе 1952 г. в Люксембурге с установочным сроком на 50 лет.