Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития

Юлия Рагулина, Юлия Петрова, Алексей Плахотников, Мария Елесина

Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития

© Рагулина Ю. В, Петрова Ю. И., Плахотников А. А., Елесина М. В., 2014

© Издательский дом «НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА», 2014

Введение[1]

Сложившаяся в России сырьевая ориентация экономики не может обеспечить высокое качество экономического роста и ее устойчивое социальное развитие. Перед государством стоит задача перехода на инновационное развитие и реальную модернизацию экономики. В этих условиях идет поиск инструментов стимулирования инвестиционной активности частного капитала и при этом обеспечения наиболее эффективного сочетания интересов государства и предпринимательских структур. В качестве такого инструмента на первый план выдвигается государственно-частное партнерство (ГЧП).

Взаимодействие государства и частного бизнеса, создание устойчивых партнерских отношений между ними как на федеральном, так и на региональном уровне осложняется недостаточной проработанностью институционально-экономических основ этого взаимодействия, вопросов перераспределения прав собственности, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов в рамках отношений ГЧП, поспешностью принятия административных решений по созданию ГЧП без обстоятельной проработки его модели и механизма. Нечеткое представление о финансовых источниках, потенциальных рисках и ожидаемой эффективности от реализации проектов в ряде случаев приводит к неэффективному использованию государственных ресурсов и потере бизнесом заинтересованности в участии в ГЧП.

Некоторые институциональные формы партнерства и адекватные им экономические отношения нередко ошибочно расцениваются не как механизм прогрессивного поступательного экономического развития, а лишь как текущий пересмотр, изменение сложившейся системы отношений собственности и простая перемена подходов к финансированию.

Между тем ГЧП представляет собой не простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а новую экономическую форму взаимодействия государства и бизнеса с целью достижения наиболее эффективных для общества результатов. Это взаимодействие может осуществляться в разнообразных институционально-экономических формах и на различных уровнях национального хозяйства (федеральном, региональном и муниципальном). Разнообразны и цели различных партнерств.

Одной из наиболее сложных проблем при этом является вопрос финансового обеспечения ГЧП, предопределяющего уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность. В связи с тем, что любое вложение капитала предполагает его рациональное, экономически выгодное (прибыльное) инвестиционное размещение, одним из важнейших организационно-управленческих вопросов ГЧП является поиск компромиссных решений, обеспечивающих, с одной стороны, достаточную для бизнеса доходность вложенного капитала при разумном распределении рисков, а с другой стороны, максимально быстрое и качественное решение актуальных социальных проблем и эффективное управление объектами государственной собственности.

Существует настоятельная необходимость теоретического осмысления проблем, возникающих в процессе регулирования и функционирования механизма государственно-частного партнёрства, имущественных отношений, специфических проблем управления объектами собственности в рамках ГЧП и их отчуждения, осуществляемого в тесной связи с исследованием финансового механизма, источников финансирования, форм и процесса финансового обеспечения ГЧП, распределения имущественных долговых обязательств и соответствующих им прав и ответственности, возникающих рисков, критериев оценки реальных финансовых и социальных результатов ГЧП.

Глава 1

Теоретико-методологические основы регулирования государственно-частного партнерства

1.1. Государственно-частное партнерство: понятие, сущность, значение

Современный российский социум переживает сложный, переломный период своего развития. В последние 20 лет произошла кардинальная трансформация экономического уклада, политического устройства России, изменились культурно-ценностные предпочтения большей части населения. Ушли в прошлое идеологические постулаты, определявшие развитие страны на протяжении десятилетий. В этой ситуации перед Россией стоит задача поиска новых ориентиров социальной эволюции, новых экономических и политических моделей и институтов, адекватных вызовам современности.

Модернизация, согласно распространенным представлениям, должна вывести страну к новым историческим рубежам и горизонтам развития, к ее новому, отвечающему требованиям времени облику. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. констатировал, что в XXI веке России необходима последовательная и системная модернизация[2].

Модернизация общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения, распространения и использования знания становятся ключевыми[3].

Модернизация экономики обозначена высшими органами власти России в качестве стратегической цели. Мировой опыт показывает, что без государственно-частного партнерства развитие и эффективное функционирование современной национальной инновационной системы, обеспечивающей проведение комплексной модернизации во всех отраслях народного хозяйства, невозможно.

Однако сложившийся механизм государственно-частного партнерства в реализации целей модернизации экономики Российской Федерации не обеспечивает системного осуществления инновационных процессов по всем направлениям и характеризуется лишь локальными изменениями в отдельных отраслях на небольшой части территорий. В результате этого бюджетные средства, выделяемые на обновление, техническую и технологическую модернизацию, кадровую подготовку, не дают ожидаемых результатов.

Понятие «модернизация» в широком смысле слова – это изменение, усовершенствование, отвечающее современным требованиям[4]. Модернизация народного хозяйства, по мнению автора, представляет собой непрерывный процесс улучшения качеств производимой продукции, а также процесс совершенствования технологии производства продукции с целью максимального использования потенциала имеющихся ресурсов при одновременном совершенствовании во всей технологической цепочке техники и оборудования, организации производства и труда.

Следует согласиться с проф. И. Ю. Беляевой в том, что положительный результат от модернизации экономики может быть получен только при условии перехода от разрозненных инновационных процессов по отдельным направлениям, дающий локальный эффект, к их системе[5].

С учетом сложившихся обстоятельств и мировых тенденций в настоящее время в России развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. В этой связи система регулирования развития ГЧП в условиях модернизации экономики Российской Федерации должна быть направлена на поддержку и стимулирование инвестиционной активности, модернизацию, техническое перевооружение и реконструкцию производства, внедрение инноваций и реализацию венчурных проектов[6].

Как в отечественной и зарубежной научной литературе и печати, так и в конкретной практике термин ГЧП нередко употребляется для обозначения любых форм взаимоотношений государства и частного капитала (сектора). Кроме того, в настоящее время в российском законодательстве и практике параллельно употребляются два термина: государственно-частное партнерство и частно-государственное партнерство. Проведенный анализ зарубежных источников показал, что различное сочетание терминов призвано подчеркнуть приоритетную роль той или иной стороны – участника проекта, сторону – инициатора создания этой системы экономических отношений и соответствующего ей механизма для решения социально-экономической проблемы[7].

По нашему мнению, применительно к современной российской смешанной экономике более точным является использование термина «государственно-частное партнерство». При этом, анализируя природу данного вида экономических отношений, необходимо согласиться с тем, что государство в современных условиях организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с обществом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы (рис. 1)[8].

Рис. 1. Структура ГЧП-проекта

Государственно-частное партнерство вовлекает две (или более) стороны, и, по крайней мере, одна из сторон должна представлять государство на тех или иных уровнях. В то же время каждая из сторон должна быть независима, способна проводить переговоры, а также заключать договоры от своего имени. Все стороны обязаны взять на себя организационные обязательства, будучи связанными узами партнерства. Таким образом, можно утверждать, что к субъектам государственно-частного партнерства относятся основные (непосредственные) его участники – государственный/публичный[9] и частный партнеры[10], а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства.

К объектам государственно-частного партнерства относятся различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате государственно-частного партнерства имущества, а также работы и услуги, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля. Реализация публичного интереса и контроля обеспечивается, в частности, сохранением права публичной собственности на указанные объекты, преобладающим участием публичного партнера в уставных капиталах юридических лиц, правовыми режимами государственных и естественных монополий и другими мерами. При этом объект государственно-частного партнерства не обязательно должен находиться лишь в собственности публичного партнера, возможно право собственности частного партнера на объект (часть объекта) государственно-частного партнерства[11].

Институциональная среда, в которой партнерство существует, представляет собой относительно новую ступень в развитии партнерских отношений, оно создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. При этом рациональное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. С другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства.

Отношения партнерства должны быть прочными и реляционными. Важной чертой ГЧП является их неиерархический характер. В рамках партнерства власти и бизнеса неиерархичность выражается в том, что они являются отношениями, основанными на паритете, равенстве прав и ответственности участников друг перед другом и перед законом. Таким образом, можно заключить, что принцип неиерархичности в рамках ГЧП находит свое развитие в конкуренции и равном (недискриминационном) доступе потенциальных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства, информационной открытости, соразмерности при ограничении субъективных прав частного партнера, а также в принципах юридического равенства публичного и частного партнеров, в автономии воли партнеров, взаимной ответственности и добросовестности партнеров, стабильности соглашения государственно-частного партнерства.

Каждый участник должен принести какую-либо ценность партнерству при обмене ресурсами между участниками. В ГЧП такой обмен чаще всего проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в ответ на инвестиции и другие формы вложений от частных компаний. При этом ГЧП также стремится привлекать и другие ресурсы, качественные навыки и знания независимо от их принадлежности частному или государственному сектору, предоставляя услуги общественной инфраструктуры исходя из соотношения цена – качество.

Государственно-частное партнерство подразумевают раздел рисков за результаты (финансовые, экономические, экологические, социальные) на соответствующей основе партнерства. Эта обоюдная ответственность сильно отличается от отношений между государственным и частным секторами, когда государственная структура оставляет за собой принятие решений, получая лишь консультации со стороны частного сектора. Тем более эта ситуация контрастирует с контрактными отношениями частного и государственного сектора, где сама природа отношений является командной. В этих случаях частный сектор не может считаться партнером ни в каком смысле. Для установления партнерства необходимо наличие обоюдного интереса и преданности общей цели[12].

Основой партнерства является договор, который устанавливает «правила игры» и придает партнерам достаточную определенность. Наличие такого документа позволит принимать решения быстро, не возвращаясь к основополагающим принципам. В то же время контракт ГЧП очерчивает только общую архитектуру взаимоотношений и не может быть законченным документом, поскольку не определят все положения на все случаи. Должны присутствовать разделяемые ценности, общее понимание приоритетов и целей, а также доверие.

Несмотря на то что многие партнерства создаются в целях формирования стратегии, приоритетов деятельности и взаимодействия между организациями, предметом их, по преимуществу, являются продукты и услуги, в составе которых заключены определенные активы, а также долгосрочные контракты, связанные с социальной сферой и экономической инфраструктурой. Необходимо понимать, что партнерства, ориентированные на экономический результат, существенно отличаются от тех, что ставят перед собой цель осуществления проектов в социальной сфере, сфере образования, здравоохранения и др.

Основной упор делается на услуги, получаемые государством в области социальной инфраструктуры. Государство платит за услуги, оказываемые частной компанией. Эти услуги оказываются частной компанией посредством владения или аренды определенных объектов инфраструктуры как части пакета услуг.

Риски по владению и эксплуатации инфраструктуры, принимаемые на себя государством, иногда несут в себе весьма значительные неучтенные издержки. Передача части риска частной стороне, способной им управлять более эффективно, может помочь снизить общий уровень издержек для государства.

Одной из наиболее сложных проблем реализации проектов ГЧП является вопрос их финансового обеспечения, предопределяющего уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность. В связи с тем, что любое вложение капитала предполагает его рациональное, экономически выгодное (прибыльное) инвестиционное размещение, одним из важнейших организационно-управленческих вопросов ГЧП является поиск компромиссных решений, обеспечивающих, с одной стороны, достаточную для бизнеса доходность вложенного капитала при разумном распределении рисков, а с другой стороны, максимально быстрое и качественное решение актуальных социальных проблем и эффективное управление объектами государственной собственности[13].

Партнерство – это равноправные юридические отношения, существующие между двумя или более хозяйствующими субъектами, связанными на договорной основе объединением основных капиталов в бизнесе. В современном понимании государственно-частное партнерство – это институционально и организационно и документационно оформленное взаимодействие между государством и бизнесом в целях реализации социально значимых проектов и программ в широком спектре общественной жизни (от отраслей промышленности и НИОКР до сферы услуг и образования). ГЧП представляет собой не простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а новую экономическую форму взаимодействия государства и бизнеса с целью достижения наиболее эффективных для общества результатов[14]. Это взаимодействие может осуществляться в разнообразных институционально-экономических формах и на различных уровнях национального хозяйства (федеральном, региональном и муниципальном).

Следует согласиться с мнением кандидата экономических наук Н. А. Ржавиной в том, что для успешного развития государственно-частного партнерства в России, а также для эффективной реализации проектов на основе ГЧП необходимо наличие проработанной законодательной базы, регулирующей правовые основы партнерства[15].

Наиболее значимыми документами в области правового регулирования государственно-частного партнерства на территории Российской Федерации являются: Федеральные законы «О концессионных соглашениях», «О соглашениях о разделе продукции», «О финансовой аренде (лизинге)» и постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», поскольку они разработаны для регулирования основных форм государственно-частного партнерства.

Рассмотрение этих документов позволяет выявить недостатки, ограничивающие их применение для реализации инновационных проектов на основе государственно-частного партнерства. Главным недостатком этих законодательных актов является отсутствие требований об обязательности оценки экономической и социальной эффективности таких проектов. Однако в основе любого управленческого решения о реализации проектов модернизации государственно-частного партнерства должна лежать оценка их эффективности. Одновременно с этим необходимо определять значимость таких проектов прежде всего для государства, для его граждан, а затем уже для непосредственных исполнителей проекта.

На практике при заключении соглашений о разделе продукции выбирается участник, предложивший наиболее высокую цену за право заключения соглашения, а концессионные соглашения заключаются с участником, предложившим наилучшие условия реализации проекта, что не гарантирует эффективную реализацию проекта, его высокую социальную и экономическую значимость для государства[16]. При заключении договоров лизинга вопросы эффективности проекта ГЧП не рассматриваются, однако при реализации таких проектов они тоже должны иметь значение. И только при условии использования средств Инвестиционного фонда для финансирования проектов ГЧП четко определены количественные критерии оценки эффективности таких проектов и финансовой устойчивости исполнителей проекта.

В связи с этим для повышения эффективности реализации основных форм государственно-частного партнерства необходимо разработать и законодательно закрепить общие критерии и показатели оценки эффективности проектов ГЧП.

При реализации проектов государственно-частного партнерства одним из основных вопросов является схема распределения прибыли (иного положительного эффекта) между государством и инвестором. Однако рассмотренные законы и правила не дают четкого ответа на вопрос распределения получаемых продукции и доходов. Как в случае соглашений о разделе продукции и лизинге, так и в случае концессий условия распределения определяются положениями конкретного соглашения, что дает возможность частным инвесторам действовать в своих интересах, пренебрегая интересами государства. Поэтому в нормативно-законодательных актах независимо от форм ГЧП должны быть предусмотрены четкие правила распределения дохода (прибыли) между всеми собственниками, которые участвуют в реализации инновационно-инвестиционного проекта. Такой подход позволит избежать коррупционных действий, а также повысить экономическую эффективность реализуемых на основе ГЧП инновационно-инвестиционных проектов для Российской Федерации.

Основными формами государственно-частного партнерства являются: разработка и реализация целевых программ и национальных приоритетных проектов, предоставление концессий, создание особых экономических зон, технопарков и технополисов, формирование интегрированных структур, кластеров и инвестиционных фондов. Каждая из этих форм имеет специфические особенности и присущие только ей характерные черты (рис. 2)[17].

Рис. 2. Формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации[18]

Важнейшая проблема государственно-частных партнёрств связана с перераспределением правомочий собственности, распределением последней, возникающим в процессе перерастания административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т. е. рассматриваются как включение в систему отношений собственности. Однако в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также определенные правомочия собственности. В случае ГЧП государство институционально преобразует сферы деятельности, традиционно относящиеся к его ведению[19].

Соответственно целям партнерства модели ГЧП можно разделить на: организационные, кооперации, интеграции и финансирования (рис. 3). Отдельные из этих моделей предстоит лишь адаптировать к условиям из-меняющейся внешней среды в связи с проведением модернизации отраслей, глобализации экономики и вступления России в ВТО.

Механизм ГЧП является базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие социальной инфраструктуры и производства. Однако в силу своей слабой компетентности и низкой готовности органы государственного муниципального управления крайне мало используют механизм ГЧП и по-прежнему опираются на традиционные методы бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры (рис. 4).

Представленный выше анализ позволяет структурировать проблемы активного внедрения в практику проектов ГЧП по следующим основным направлениям:

1) организационные – заключаются в отсутствии единой модели взаимодействия государственных и бизнес-структур, прогрессивных механизмов воздействия на инновационную деятельность предприятий, инициатив по регулированию международной инновационной деятельности, размытые границы ответственности участников инновационной деятельности;

Рис. 3. Модели ГЧП

2) экономические – ограниченное число собственных инструментов регулирования инновационной деятельности, проблемы кадрового стимулирования и привлечения бизнеса к участию в партнерстве с государством;

3) законодательные – включают отсутствие федерального регулирования ГЧП, учета интересов бизнес-инициаторов инновационных проектов.

Рис. 4. Проблемы использования ГЧП[20]

Некоторые авторы утверждают, что в настоящее время в России управление государственно-частными партнёрствами имеет черты советского государственного монополизма. Государство любыми способами старается сохранить за собой ключевые права по отношению к объекту государственно-частного партнёрства, в то время как единственным способом привлечения инвестиций в малоприбыльные секторы экономики являются различного рода льготы и обеспечение благоприятной экономической среды, а также политика невмешательства в управление объектом со стороны частного сектора[21].

Для активизации проектов ГЧП в России можно предложить:

1) разработать концепцию и стратегию развития государственно-частного партнерства и концессионной формы хозяйствования;

2) возложить на существующее министерство (например, Министерство экономического развития Российской Федерации) полномочия и ответственность по разработке законодательства в сфере государственно-частного партнерства и концессионной деятельности и их интегрированию в институциональную и правовую систему государства;

3) внести поправки в законодательство о концессиях, в частности в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», обеспечивающие баланс интересов государства и бизнеса и не ущемляющие их;

4) развивать институциональную базу для развития государственно-частного партнерства и концессионной формы хозяйствования. Создать или возложить на уже существующий федеральный орган исполнительный власти (службу или агентство), имеющий сеть территориальных управлений, полномочия по практической реализации государственной политики в области государственно-частного партнерства и концессионной деятельности, а также полномочия по обеспечению мониторинга и контроля за деятельностью частного сектора (концессионера). Делегировать независимому институту полномочия осуществления экспертизы эффективности и законности хозяйственной деятельности частного сектора (концессионера) по выполнению условий ГЧП-проекта (концессии);