Коллектив авторов
Институты конституционного права

Правовые нормы, входящие в конституционно – правовой институт – систему государственной власти (глава 6 Конституции Российской Федерации), определяют систему высших органов исполнительной власти, закрепляют основные принципы административного права.

Конституционное право, закрепляя конституционный статус и принципы деятельности исполнительных органов власти, определяет основы правового регулирования отношений в указанной сфере нормами административного права. В свою очередь административное право, основываясь на конституционных принципах более детально регулирует порядок организации и деятельности исполнительных органов, их функции, компетенцию в политической, экономической, социально – культурной сферах жизни общества. Конституционно – правовые нормы определяют основы института ответственности органов исполнительной власти. Механизм этой ответственности более детально регламентируется в нормах административного права.

Закрепляя принципы бюджетной системы Российской Федерации и ее субъектов, полномочия органов государственной власти в сфере бюджетно – финансовых отношений, конституционно – правовые нормы определяют содержание финансового права. Так, нормы конституционно – правового института «федеративное устройство Российской Федерации» (ст. 71, 72, 102, 103, 104, 106, 114) определяют основы бюджетного процесса. В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Конституционно – правовые нормы определяют принципы правосудия и механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Закрепляя в Конституции систему судебной власти, конституционное право устанавливает исходные принципы для уголовного права, уголовного и гражданского процесса. Конституционные нормы закрепляют различные формы собственности, права собственника. Тем самым они являются базой для развития гражданского законодательства.

Нормы конституционного права закрепляют исходные начала для земельного права. Конституция Российской Федерации (ст. 9, 67, 72) закрепляет основы правового статуса земли, принцип использования и охраны земли. Очевидна связь конституционного права и с такими отраслями, подотраслями права, институтами, как экологическое право, лесное право, водное право, право недропользования и другими.

Конституционные нормы, закрепляющие трудовые и социальные права определяют развитие трудового права и права социального обеспечения. Все более широким становится спектр взаимодействия конституционного и международного публичного права, все теснее становится их взаимовлияние. С одной стороны, национальное право, его принципы, идеи оказывают влияние на формирование международно – правовых норм, а с другой – нормы международного права активно влияют на национальное законодательство, что особенно ярко проявляется в сфере регулирования прав и свобод человека и гражданина[44 - См.: Конюхова И. А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. С. 67, 68.].

Анализ взаимодействия институтов конституционного права Российской Федерации с другими отраслями и институтами права свидетельствует о ее ведущей роли в системе отраслей права.

Можно отметить следующие тенденции в развитии системы институтов конституционного права.

1. Система институтов конституционного права Российской Федерации не остается неизменной. С усложнением и развитием общественных отношений активно формируются новые, видоизменяются и совершенствуются действующие институты.

2. Особенностью системы институтов конституционного права является их иерархическая последовательность, структурированность, в которой особое положение в силу важности регулируемых общественных отношений занимают такие институты, как: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

3. Институты конституционного права несут в себе мощный ориентирующий потенциал для развития национальной системы права и отраслевого законодательства. Принципы, заложенные в конституционно – правовых нормах, находят отражение в отраслевом законодательстве, а многие нормы конституционного права являются одновременно и отраслевыми нормами.

Институты конституционного права находятся в постоянном взаимодействии между собой и с соответствующими институтами других отраслей права, посредством чего обеспечивается конкретизация норм конституционного права в отраслевом законодательстве, что является важным условием их реализации на практике.

Глава 2

Основы правового статуса личности

§ 1. Институт гражданства

Вопрос о месте института гражданства в системе отраслей права является предметом многих отечественных исследований с конца 50–х годов XX века. В связи с этим в настоящее время сформировались два основных научных подхода к решению данного вопроса. Первый подход заключается в понимании института гражданства как составной части основ правового статуса личности. Данная позиция нашла наиболее широкую поддержку среди современных ученых – правоведов (М. В. Варлен, Ю. А. Тихомиров, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. Е. Постников, М. В. Баглай, В. О. Лучин).

Отметим, что на сегодняшний день в науке не сложилась единая трактовка места совокупности норм, регулирующих основы правового статуса личности, в системе конституционного права. Это прежде всего связано с тем, какой позиции придерживается тот или иной исследователь относительно признания наличия в ней подотраслей. Так, в частности, ряд исследователей рассматривают основы правового статуса личности как наиболее крупный институт конституционного права, в рамках которого имеются соответствующие подинституты (Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, М. В. Варлен, М. В. Баглай). С другой стороны, некоторые ученые– конституционалисты определяют названную совокупность норм в качестве подотрасли конституционного права, которая, в свою очередь, может быть разделена на институты (Ю. А. Тихомиров, А. Е. Постников, В. Е. Чиркин, Р. В. Енгибарян).

Второй подход рассматривает институт гражданства в качестве самостоятельного института конституционного права. Так, по мнению ряда ученых (Э. В. Тадевосян, В. Е. Чиркин, А. А. Югов), допустимость такого выделения в рамках отрасли объясняется различиями в объемах, масштабах регулирования, структуре, числе норм конкретных конституционно – правовых институтов.

В связи со сказанным следует согласиться с В. Е. Чиркиным, что в российской научной и учебной литературе нет единой классификации институтов конституционного права по их содержанию.

Поэтому вопрос о делении конституционного права на подотрасли, как и проблема институтов, остается дискуссионным[45 - См.: Чиркин В. Е. Конституционное право России. М., 2008. С. 20, 21.].

Следует отметить, что, характеризуя гражданство, необходимо различать его сущность как института конституционного права и как правового явления. Этот факт напрямую влияет на содержание предмета правового регулирования рассматриваемого института конституционного права: элементами правового положения личности, естественно, служат правовые явления, с помощью которых фиксируется правовое состояние личности в системе общественных отношении[46 - См.: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 24.].

В последнем случае следует принять во внимание позицию законодателя, определившего гражданство как устоичивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гражданстве)). Учитывая, что категория «правовая связь» пока не является устоявшейся в теории права, гражданство в юридической литературе трактуется по – разному: как элемент правосубъектности человека, субъективное право лица, особое правоотношение, принадлежность лица государству, принадлежность лица к народу государства, правовое состояние лица, естественное состояние человека. «В конечном счете, – отмечает М. В. Варлен, – гражданство как правовая связь, как правоотношение либо как правовое состояние характеризуется через некую совокупность взаимных юридических прав и обязанностей лица и государства, т. е. сводится к правовому статусу гражданина в государстве»[47 - Варлен М. В. Гражданство: Россия и СНГ: учеб. – практ. пособие. М., 2010. С. 13.]. А потому предмет регулирования непосредственно института гражданства является более узким, нежели понимание гражданства как правового состояния[48 - В этом смысле, например, А. В. Мелехин, рассуждая о разновидностях юридических фактов, справедливо отмечает, что правовое состояние не в полной мере зависит от воли и желания субъектов правоотношения. См.: Мелехин А. В. Теория государства и права. М., 2009. С. 298.], в противном случае отделить его от института правовых основ статуса личности было бы весьма затруднительным. Так, исходя из ст. 1 Федерального закона о гражданстве предметом правового регулирования Закона выступает не само гражданство Российской Федерации, а отношения, связанные с ним, в частности, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Следует отметить, что в Российской Федерации круг актов, содержащих нормы по вопросам гражданства Российской Федерации, невелик. Так, отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, регулируются в первую очередь Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1992 г., Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948–1 «О гражданстве Российской Федерации»[49 - В части приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации лицами, заявления которых по вопросам гражданства Российской Федерации приняты к рассмотрению до вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ (п. 1 ст. 44).], Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, а также международными договорами Российской Федерации по вопросам гражданства.

Отдельные нормы, затрагивающие вопросы гражданства, нашли свое отражение в иных нормативных правовых актах: Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99–ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральном законе от 5 июля 2010 г. № 154–ФЗ «Консульский устав Российской Федерации», Законе Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761–1 «О реабилитации жертв политических репрессий».

В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. В. Варлен, которая рассматривает гражданство как комплексный правовой институт, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права. При этом его основу составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико – правовую связь физического лица с конкретным государством.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон – участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства[50 - См.: Варлен М. В. Гражданство: Россия и СНГ. С. 35.].

Представляется, однако, что институт гражданства в силу весьма ограниченного предмета своего регулирования не может быть признан комплексным институтом. В данном случае речь идет об относительной независимости его от института основ статуса личности, то есть как о правовом явлении именно конституционного права постольку, поскольку им охватываются исключительно вопросы взаимоотношений личности и государства, причем не в форме подчинения, а с учетом наличия у них прав и обязанностей, носящих взаимный характер. В связи с этим нормы административного права регулируют не названные взаимоотношения, но порядок осуществления органами государственной власти возложенных на них полномочий, а также права и обязанности физических лиц в процессе реализации этих полномочий. То же самое касается международного права, устанавливающего общепризнанные принципы и нормы, традиционно распространяющие свое императивное действие на различные отрасли национального права. В этом смысле любой отраслевой институт может включать в себя отдельные нормы различных отраслей права, в связи с чем некоторые исследователи предлагают различать отраслевые институты права и законодательные межотраслевые институты, относящиеся по признакам предмета и метода правового регулирования к разным отраслям права[51 - См.: Чердакова Л. А. Теоретико – правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 33; Туганов Ю. Н. Некоторые аспекты определения места военного права в правовой системе России // Российский судья. 2006. № 4. С. 47.].

С учетом того, что отраслевые институты права, как правило, формулируются в самостоятельном акте либо включаются в один из разделов нормативного акта, отметим, что правовое регулирование института гражданства в Российской Федерации нашло свое отражение в специальном законе – Федеральном законе о гражданстве, закрепившем принципы, порядок приобретения и прекращения российского гражданства, порядок обжалования решений о гражданстве и т. д. В связи с этим относительная «компактность» правового регулирования рассматриваемого института обусловила специфику круга способов и форм регламентации отношений, связанных с гражданством. Таким образом, в данном случае тесная взаимосвязь положений, входящих в главы закона о гражданстве, их взаимодополняемость также указывает на целесообразность выделения соответствующего института в рамках конституционного права[52 - См.: Толстик В. А., Дворников Н. Л., Каргин К. В. Системное толкование норм права. М., 2010. С. 72.].

Обладание лицом всей полнотой прав и свобод, предоставляемых ему государством, требует его юридического признания гражданином данного государства де – юре. Возникающие в связи с этим взаимные обязательства государства и личности должны получить максимально четкое нормативно – правовое закрепление, позволяющее рассматривать то или иное лицо в качестве гражданина какого-либо государства с точки зрения закона данного государства. Поэтому для института гражданства характерно использование прежде всего способов дозволения и позитивного обязывания, что позволяет подробно регламентировать права лица в решении вопросов собственного гражданства, с одной стороны, а также процедуру приобретения и порядок выхода из гражданства – с другой.

Преобладание императивного метода правового регулирования, характерное для отрасли конституционного права в целом, не является исключением и для рассматриваемого института. Подтверждение этому можно найти в небольшом числе норм дискреционного характера, присущих законодательному регулированию вопросов гражданства.

Показательным в этом плане является совокупность норм, регулирующих прекращение гражданства. В данном случае подход, заложенный в основу правового регулирования утраты гражданства Российской Федерации, демонстрирует соотношение пределов свободного волеизъявления личности и государства в принятии решения по указанному вопросу.

Так, например, ст. 19 Федерального закона о гражданстве предусмотрела возможность утраты лицом гражданства в результате выхода из гражданства. На это указывает в том числе правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная им в постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации».

Из данной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и из смысла ст. 6 (ч. 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что прекращение гражданства Российской Федерации возможно лишь по добровольному волеизъявлению гражданина в условиях свободного выбора. Действующий Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации преду – сматривает лишь единственную форму выхода из гражданства – на основании добровольного волеизъявления о выходе путем подачи соответствующего письменного заявления по установленной форме, решение по которому принимается лично Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 29, ст. 33). Таким образом, факт принятия гражданином Российской Федерации иного, иностранного гражданства не означает сам по себе добровольное волеизъявление о выходе из российского гражданства, а приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

С другой стороны, в Российской Федерации не допускается лишение лица российского гражданства даже в качестве санкции за совершенное лицом преступление[53 - Отметим, что в настоящее время лишение гражданства упоминается исключительно в Законе Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761–1 «О реабилитации жертв политических репрессий», в соответствии со ст. 1 которого термин «лишение гражданства» применяется при трактовке понятия политических репрессий – мер принуждения, применяемых государством по политическим мотивам и осуществлявшихся по решениям судов и других органов, наделявшихся судебными функциями, либо в административном порядке органами исполнительной власти и должностными лицами и общественными организациями или их органами, обладавшими административными полномочиями. Таким образом, согласно действующему законодательству такая мера является незаконной и необоснованной, а лицо, подвергшееся ей, подлежит восстановлению в утраченных им правах.]. Так, в силу ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства.

Однако в настоящее время в Российской Федерации не решена проблема, связанная с утратой рядом лиц, родившихся в СССР и проживавших на территории РСФСР, гражданства Российской Федерации в результате нарушений процедуры выдачи им паспортов, полученных ими до 2002 г. Исходя из ст. 10 Федерального закона о гражданстве паспорт является основным документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, таким образом, недействительность документа, удостоверяющего личность, выданного с нарушением соответствующей процедуры, фактически повлекла за собой лишение гражданства Российской Федерации в административном порядке.

В целях решения указанной проблемы разработан законопроект, предполагающий внесение изменений в Федеральный закон о гражданстве, в соответствии с которыми сам факт добросовестного получения российского паспорта бывшими гражданами СССР будет рассматриваться как подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации. Иными словами, проект предусматривает введение нового основания для приобретения гражданства Российской Федерации – по специальному указанию Федерального закона о гражданстве, согласно которому лица, ранее являвшиеся гражданами СССР и получившие до 1 июля 2002 г. паспорта гражданина Российской Федерации или иные документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, без соблюдения процедур, установленных Законом Российской Федерации № 1948–1, а также Федеральным законом о гражданстве, – являются гражданами Российской Федерации.

Основные принципы института гражданства закреплены в ст. 6 Конституции Российской Федерации:

– гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения;

– каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации;

– гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

О тесной взаимосвязи института гражданства с институтом основ статуса личности свидетельствует включение ряда положений о гражданстве в главу 2 Конституции, закрепляющую основы прав и свобод человека и гражданина. Так, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ч. 1 ст. 61), устанавливается возможность обладания ими двойным гражданством (ч. 1 ст. 62). Принципиальное значение имеет также норма ч. 3 ст. 62, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Названный принцип прослеживается во многих современных конституциях: гражданам предоставляется более широкий объем прав и свобод; в отношении всех остальных, включая иностранцев, проживающих на территории данного государства, допускаются отдельные изъятия[54 - См.: Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010. С. 13.].

Таким образом, четкое отграничение института гражданства от института основ правового статуса личности не всегда представляется возможным. С другой стороны, институционализация конституционных норм не требует исчерпывающего регулирования группы общественных отношений. Это может быть отдельный участок общественных отношений данного вида или рода: отдельная их разновидность, их наиболее существенные стороны или элементы[55 - См.: Лучин В. О. Конституционные институты // Современный конституционализм (по материалам советско – британского симпозиума). М., 1990. С. 30.].

Учитывая, что институт гражданства напрямую связан с таким понятием, как «государственный суверенитет», необходимость его урегулирования исключительно внутренним законодательством государства вполне оправдана. Однако существенное влияние на развитие института гражданства оказывают также нормы международного права. Этот факт обусловлен ролью международноправовой защиты прав личности, в том числе связанных с ее гражданством.

Акты международного права, урегулировавшие вопросы гражданства, условно можно подразделить на две группы: устанавливающие стандарты для национальных законодательств, а также закрепляющие вопросы межгосударственного сотрудничества по вопросам гражданства.

Положения актов первой группы носят достаточно общий характер, многие нормы являются дискреционными. В частности, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека (1957)[56 - Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 460–464.] гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Конвенция о правах ребенка (1989)[57 - См.: Права человека: сб. междунар. договоров. Т. I (ч. 1). Универсальные договоры. Нью– Йорк и Женева: Организация Объединенных Наций, 1994. С. 193–221.] посвящена в том числе принципам предоставления ребенку соответствующих прав, связанных с приобретением или отсутствием у него гражданства (ст. 7–8). Таким образом, с одной стороны, государства обязаны обеспечивать право лица на изменение своего гражданства (приобретение, прекращение, выбор)[58 - См.: Принцип свободного изменения гражданства является одним из основных принципов международного права, нашедших свое отражение в ряде международно – правовых актов, регулирующих права человека: во Всеобщей декларации прав человека (1948); в Конвенции о правах ребенка (1989); в Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930), в Европейской конвенции о гражданстве (1997) и других.], с другой – гражданство является предпосылкой получения лицом полного объема прав, свобод и обязанностей.

В этом смысле нормы международного права, не затрагивая национального законодательства, призваны также урегулировать ряд вопросов, которые могут возникнуть в межгосударственных отношениях: двойное гражданство, безгражданство, следование гражданству членов семьи, обеспечение благоприятных условий для реализации гражданами различных государств права изменения гражданства и др.

Так, например, ст. 1 Европейской конвенции о гражданстве (1997)[59 - См.: СПС «КонсультантПлюс».] устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств – участников.

В соответствии с положениями Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930)[60 - См.: Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 223–230.], каждое государство само определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами. Любой вопрос о том, обладает ли лицо гражданством конкретного государства, определяется в соответствии с законодательством этого государства. Данное законодательство признается другими государствами, в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, касающимся вопросов гражданства. Из аналогичных соображений принята Конвенция о гражданстве замужней женщины (195 7)[61 - Там же. С. 243–247.], разрешившая ряд коллизий «в праве и на практике, относящихся к гражданству».

Таким образом, законодательство Российской Федерации, которая является участницей большинства названных международных актов универсального характера, развивается с учетом установленных ими правовых принципов и стандартов.

Новости
Библиотека
Обратная связь
Поиск