Миграционное право России. Теория и практика

С учетом геополитического характера построения международных и межгосударственных отношений России исследуются вопросы регулирования миграции населения на уровне Содружества Независимых Государств, выявляются векторы единой миграционной политики, формируемой его участниками. Анализ правового регулирования миграционных отношений в Европейском Союзе позволяет констатировать его комплексность, позволяющую говорить о формировании общеевропейского миграционного права.

Завершает работу глава V, в которой дается краткий обзор зарубежного опыта правового регулирования миграционных отношений. Анализ иностранного опыта позволяет выделить две модели правового регулирования по степени консолидации миграционного законодательства, характерные для государств общего права и государств романо-германской правовой традиции. При этом следует признать, что при различиях моделей само миграционное законодательство, детерминированное общими для государств задачами и международными стандартами в этой области, во многом схоже. Этот вывод базируется на выявленных тенденциях развития миграционного законодательства зарубежных стран в последние два десятка лет. Использованный в работе инструментарий сравнительного правоведения позволяет рассмотреть особенности основных институтов миграционно-правового регулирования в отдельных государствах.

В заключении работы определяются возможные траектории развития российского законодательства с учетом необходимости четкого следования международным обязательствам Российской Федерации и позитивного опыта зарубежных стран со схожей моделью регулирования указанных отношений.

В работе использованы некоторые материалы, подготовленные отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств Института. Автор искренне благодарит своих коллег.

Глава I. Миграционное право в системе российского права

§ 1. Миграционно-правовое регулирование: место в системе законодательства и в системе права

Понятие миграционного права. В отечественной юридической науке дискуссии о формировании в системе права новых структурных образований (таких как инвестиционное право, транспортное право, медицинское право, гражданское исполнительное право, парламентское право и др.[9]) ведутся в последние годы довольно активно, в том числе и по вопросу о месте и роли миграционного права.

Проблемы системы права всегда составляли фундаментальную часть теории права, имеющую не только теоретическую значимость. Юридическая доктрина призвана предопределять задачи нормотворческой деятельности, с тем чтобы российское право функционировало в качестве органичного целого. В соответствии со строением права проводится систематизация и кодификация законодательства, устраняются несогласованности и противоречия в нем, решаются многие вопросы применения права, совершенствуется юридическая техника.

Вопрос о системе российского (в прошлом – советского) права был предметом многих продолжительных научных споров, в ходе которых предлагались самые разные решения: от признания только двух основных отраслей права – частного и публичного (другие – их неосновные ответвления)[10] до выделения великого множества отраслей, в связи с чем острословы – критики такой позиции говорили, что недостает еще бакалейно-гастрономического и банно-прачечного права[11].

Окончательно этот вопрос никогда не может быть закрыт, ибо право – явление, постоянно развивающееся. В жизни возникают новые сферы деятельности, неизвестные раньше (например, ядерная энергетика или освоение космоса), новые отношения. Это объективно ведет к появлению новых правовых норм, регулирующих такие отношения. Будут эти нормы составлять особую отрасль права, станут лишь отраслью законодательства или частями традиционных отраслей права (например, гражданского или административного), может быть выяснено только в результате конкретных исследований.

Тем не менее, выделение новой структуры в системе права, будь то миграционное право или что-то иное, хотя такое выделение происходит субъективно, должно быть обусловлено объективными процессами, а не только ходом научного исследования. «В каждый данный момент структура права – реальный факт, факт наличной действительности. По отношению к людям, изучающим и применяющим право, она выступает в виде, хотя и специфической (относящейся к сфере надстройки, общественного сознания), но все-таки социальной реальности, «наличной действительности»[12].

Признание объективного характера структуры права не означает признания ее независимости от воли законодателя, хотя последний обычно не ставит себе задачи перестройки системы права. В основе системы права лежат объективные факторы – потребности и интересы государства и общества, общественные отношения, стремительные темпы развития которых активизируют законодательную деятельность, что нередко нарушает внутреннюю согласованность права: не все новые нормы укладываются в уже сложившиеся подразделения, в результате чего изменяется структура права.

Сам по себе факт сложившейся области законодательства является свидетельством существования определенных особенностей в содержании правового регулирования и, следовательно, особенностей в структуре права. Иными словами, система законодательства – результат нормотворчества, но она не создается произвольно: законодательство как совокупность действующих нормативных правовых актов есть внешняя форма права.

Поскольку о самом факте существования обособленной области законодательства судят в основном по наличию самостоятельного кодифицированного акта или комплекса актов, связанных между собой отношениями координации и субординации (а такие акты, регулирующие миграционные отношения, есть), некоторыми учеными-юристами признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования[13]. Правда, считается, что миграционно-правовое регулирование в России представляет только формирующуюся и весьма неполную отрасль законодательства, включающую лишь некоторые основополагающие акты[14]; но признается, что в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права[15]. Такая возможность не будет реализована, если формирование смежных отраслей законодательства и смежных отраслей права пойдет по иному пути.

Соглашаясь с тем, что на данном этапе миграционное право представляет собой лишь формирующуюся отрасль законодательства, разумеется, нужно иметь в виду, что ни одна отрасль законодательства не бывает и не может быть окончательно завершенной: систематически издаются новые законы, регулирующие те или иные отношения, поправки к прежним законам. Однако отрасль законодательства представляется сформированной, если существуют законы, иные нормативные акты, регулирующие все базовые отношения в данной сфере. С этих позиций можно говорить, например, о давно устоявшихся отраслях уголовного или гражданского законодательства, где существуют кодексы. Принятие такого акта, как кодекс, на наш взгляд, служит основным (хотя и далеко не единственным) признаком отрасли законодательства. Выделяют отрасли (например, банковское законодательство[16] и др.), где кодекса нет. В таких отраслях представлены нормы, различные с точки зрения их правовой природы (например, гражданско-правовые и административно-правовые).

Идея принятия Миграционного кодекса только выдвигается[17]. Практика применения действующего миграционного законодательства показывает, что ряд нормативных правовых актов, регулирующих миграцию населения, в настоящее время утратил свою значимость, некоторые из них вошли в противоречие друг с другом, имеются многочисленные пробелы. В этой связи назрела необходимость в систематизации нормативного массива. Однако, на наш взгляд, в ближайшее время результатом систематизации вряд ли будет издан сводный акт, который заменит действовавшие до его принятия акты. Первоначально необходим всесторонний анализ всего миграционного законодательства, обобщение практики его применения, изучение зарубежного опыта, а подготовка кодифицированного акта может рассматриваться в качестве одной из перспективных задач.

Известно, что основные отрасли законодательства строятся на базе объединения нормативных правовых актов по отраслям права. Конечно, полного совпадения системы законодательства и структуры права не существует (и вряд ли может существовать): законодательство и право, хотя и однопорядковые, но разные явления.

Тем не менее, это обстоятельство не мешает выделять в науке новые «неклассические» отрасли права, исходя из сложившегося нормативного массива, в ряде случаев оформившегося в отрасль законодательства. Данное положение связано, в том числе, с фактами существования комплексного законодательства; при этом можно констатировать наличие не только отдельных комплексных актов, посвященных определенной сфере общественных отношений. Наряду с отраслями законодательства, за которыми стоят отрасли права, обнаруживаются отрасли законодательства, не имеющие ориентации только на одну отрасль права. Так, в отраслевой структуре права обозначают образовательное право, медицинское право, военное право и др.

Как уже отмечалось, выделяют и такую отрасль, как миграционное право[18]. Например, Н. Н. Тоцкий утверждает, что «до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждают ставить вопрос о разработке в системе российского права специальной отрасли – миграционного права». Миграционное право он определяет как одну из самостоятельных отраслей права, представляющую собой совокупность норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционными потоками[19].

Как уже говорилось, объективной основой отрасли права и отраслевого законодательства служат относительно обособленные группы однородных общественных отношений, каждая из которых требует специфического способа воздействия. В этой связи нельзя не признать, что миграционное право и миграционное законодательство имеют специфический предмет правового регулирования – объективные миграционные процессы, присущие современному обществу. И хотя за миграционным правом в большей мере закреплены организационные, процессуальные отношения, связанные с реализацией прав мигрантов и обеспечением государственными органами миграционной политики, в предмет миграционного права также включаются общественные отношения, которые регулируются нормами материального права, устанавливающими правовой статус отдельных категорий мигрантов.

Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Важен и особый метод правового регулирования. Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает своеобразными методом и механизмом правового регулирования. Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений. С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. Видимо, в перспективе эти стороны механизма миграционно-правового регулирования будут развиваться. Это и может содействовать формированию особой отрасли миграционного права. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания. Государственный контроль в данной сфере проявляется в широком применении таких административных режимов, как лицензирование, квотирование, учет, регистрация и т. п. Участники большинства миграционных отношений по своему статусу занимают позиции власти-подчинения, характерные для субъектов административного права[20].

Сейчас нельзя обнаружить и специфический для отрасли «миграционное право» механизм регулирования – особое сцепление норм, правоотношений, индивидуальных актов, в котором проявляются особенности метода в действии. Миграционное право не имеет собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений. Это осуществляется с помощью санкций, закрепляемых нормами уголовного и административно-деликтного права.

Таким образом, признанию миграционного права в качестве отрасли права мешает не консерватизм научного мышления, неготовый воспринимать «новейшие веяния и положения, соответствующие современному состоянию в развитии социальных явлений и процессов»[21], а объективные обстоятельства: отсутствие полноценного комплекса системообразующих для отрасли права факторов.

Не представляется возможным отнести миграционное право и к разряду подотраслей (например, по аналогии с избирательным правом в отрасли «конституционное право»). При этом нет необходимости даже говорить о том, в состав какой отрасли оно может входить, поскольку, обозначая специфику предмета правового регулирования миграционного права, надо признать, что это разнородные по своей природе отношения, касающиеся как миграционных процессов, т. е. собственно перемещения людей, так и статуса мигрантов и государственных органов в сфере миграции, ответственности за правонарушения в обозначенной области и т. д. Объединяет данные отношения лишь сфера управления – миграция населения. Правовые нормы, регулирующие миграционные процессы и права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью различных отраслей права и могут быть выделены, в силу специфики вопроса, в межотраслевой комплекс в рамках системы права.

В юридической литературе уже отмечено существование в системе права комплексных подразделении (образовании). Нормативные положения комплексных образований имеют юридически разнородный характер, общие нормы и положения этих образований довольно скудны. Их содержание в значительной степени покрывается подразделениями главной структуры – основными отраслями и институтами[22].

Отсутствие в теории достаточно четко апробированных критериев разграничения отраслевых и комплексных нормативных образований приводит к тому, что отрасль права зачастую видят там, где имеется объединение взаимодействующих норм разных отраслей права.

Не способствует внесению ясности в рассматриваемую проблему и терминологическая несогласованность. Некоторые ученые комплексные образования норм рассматривают в качестве комплексных отраслей права[23]. При этом авторы исключают возможность внесения комплексных отраслей права в первичную систему права, а таким образом комплексные отрасли не являются отраслями права вообще.

Полагаем, в настоящее время миграционное право, несмотря на объективную важность миграционных процессов в условиях глобализации, нельзя признать комплексной отраслью права. Для того чтобы стать такой отраслью, необходимо не только относительно обособленное нормативное регулирование, но и некоторое юридическое своеобразие – отдельные специфические принципы, положения, приемы регулирования[24].

Вместе с тем отмеченное некоторыми авторами «удвоение» структуры права, на наш взгляд, не ограничивается только возможностью (хотя и спорной) образования комплексных отраслей права. Видимо, допустимы и другие комплексные общности – комплексные межотраслевые институты.

Правовые институты, состоящие из норм, которые содержатся в различных правовых актах, – явление закономерное и неизбежное. Право – одно из средств государственного управления. Поскольку при управлении любой из сфер общественной жизни используется несколько отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на общественные отношения, постольку необходимо их согласование с таким расчетом, чтобы все взаимодействующие отрасли представляли бы собой единый инструмент управления. Внешним проявлением тесного взаимодействия и согласования отраслей права в определенных сферах общественной жизни и является существование межотраслевых, комплексных объединений нормативных актов[25]. Межотраслевое законодательство, являющееся внешней формой, способом взаимодействия отраслей права и отраслей государственного управления, в основе имеет интеграцию в праве.

Комплексные межотраслевые институты как раз и находят свое объективное выражение в комплексных правовых актах, характерных для миграционного права. Признаками комплексных институтов являются их составной характер, качественная разнородность объединенных в них норм, функциональный характер связей между правовыми нормами, определяемый неоднородностью отраслей права, частью которых они являются, субъективный подход к формированию данных правовых общностей, регулирование не вида, а комплекса разнородных общественных отношений.

Комплексные институты имеют свой предмет регулирования, но он не требует особого метода и механизма регулирования. Каждая норма, образующая комплексный институт, входит в обеспечиваемый основной отраслью юридический режим. По своей структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм: это нормы конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения. Поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, значительную долю составляют нормы международного права.

Вместе с тем, будучи включенными в миграционное право, нормы данных отраслей вступают в особые связи и отношения со специальными нормами миграционного права и, следовательно, отчасти изменяют свой характер по содержанию. В данном качестве они становятся нормами миграционного права. Это тоже придает ему комплексный характер, но уже с позиций не структуры, а сущности.

Отмеченная интеграция порождает сложную структуру комплексного института, в составе которой наличествуют имеющие «двойную природу» субинституты – правовые образования относительно самостоятельного характера. С одной стороны, они не перестают быть институтами базовой отрасли права, откуда они вошли в миграционное право. Так, институт основных прав человека остается, по существу, институтом конституционного права, институт регистрации – административного права, институт уголовной ответственности – уголовного права и т. д., но, будучи распространены на отношения миграции и мигранта, они приобретают иной характер. Это уже субинституты прав мигранта, регистрации мигранта, ответственности в сфере миграции и проч.

В рамках института миграционного права можно выделить субинститут мигранта (субинститут беженца, субинститут переселенца, субинститут трудящегося-мигранта и т. д.), субинститут миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, субинститут учета иностранных граждан и проч.), субинститут ответственности за нарушение миграционного законодательства, субинститут правового обеспечения миграционной политики и др. Существует точка зрения, согласно которой указанные образования представляют собой подразделения не в самом праве, а в системе законодательства[26].

Справедлив вопрос: не предопределяет ли факт обособления соответствующих сфер законодательства некоторых особенностей и в содержании правового регулирования?

Комплексные образования реально обособляются не столько потому, что существуют самостоятельные нормативные правовые акты, сколько потому, что при помощи этих актов произошло известное согласование норм, т. е. правовой материал объединен нормативными обобщениями.

Миграционное право – формирующийся институт. В структуре права вполне могут существовать образования, которые не приобрели всех свойств самостоятельного подразделения структуры права. В них лишь намечается формирование самостоятельных звеньев правовой системы. Но именно в них наиболее зримо проявляются процессы развития правовой системы, когда накопление количественных изменений при известных условиях дает качественный скачок – переход к новому уровню структуры права.

Институты и субинституты других отраслей права, будучи восприняты миграционным законодательством, хотя и остаются прежними по своей сущности, наполняются специфическими чертами. Как уже отмечалось, субинститут правового статуса мигранта – уже другой, чем институт правового статуса человека и гражданина в конституционном праве; субинститут ответственности в миграционном праве – иной, чем институт ответственности в административном праве. То же можно сказать о субинституте регистрации: для мигранта это – совсем иное, чем для других физических лиц.

Вместе с тем возникают собственные структурные подразделения миграционного права, например субинститут миграционного учета. Именно они определяют его будущее, роль, «весомость» в системе регулирования миграционных отношений, перерастание миграционного законодательства в стройную отраслевую систему миграционного права. Тот момент, когда роль собственных институтов создаст необходимую «критическую массу», а заимствованные институты других отраслей права приобретут необходимые «миграционные качества», видимо, и станет моментом рождения новой отрасли права.

Пока формирование собственных подразделений миграционного права встречает значительные объективные и субъективные сложности. Объективные связаны с самой комплексной природой таких отношений, слабым и непоследовательным развитием законодательства, субъективные – в том числе с отсутствием специальных исследований.

Применительно к миграционному праву необходимо отметить следующее. Учитывая, что функциональный характер межотраслевых комплексных институтов стабилен, а также принимая во внимание вторичный характер регулируемых ими общественных отношений, такие институты не принято рассматривать как промежуточную (переходную) форму новой (основной профилирующей, специальной) отрасли права. Вряд ли только на основе межотраслевых комплексных институтов может сложиться совершенно новая отрасль миграционного права. Для этого нужны и другие условия. Поэтому на данной стадии речь может идти только о комплексной природе такого правового образования. Более того, исследования миграционного права убеждают: рассмотрение этого комплексного образования лишь в качестве подразделения административного права недостаточно. Совершенно очевидно, что его изучение должно идти в рамках нескольких отраслей и институтов.

Миграционные правоотношения и их виды. Миграционные правоотношения, являясь разновидностью правовых отношений, по своей природе аналогичны иным правоотношениям и состоят из присущих всем им элементов: 1) субъекты права – участники общественных отношений; 2) объекты права; 3) содержание правоотношений – права и обязанности их участников. В то же время, обладая спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения имеют ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других правоотношений.

Первая их особенность состоит в том, что они складываются на основании норм миграционного права. Это главный критерий отличия правоотношений друг от друга, однако, учитывая комплексную природу миграционного права, он не всегда позволяет отграничить одни правоотношения от других.

Второй особенностью выступает особый характер субъектов миграционного права, являясь дополнительным критерием отраслевого обособления миграционных правоотношений.

Следует различать индивидуальных и коллективных субъектов миграционных правоотношений. Анализ норм миграционного права показывает, что участниками миграционных правоотношений являются: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства; организации (индивидуальные предприниматели); органы государственной власти и органы местного самоуправления; должностные лица организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Потенциально каждый человек может стать субъектом миграционных правоотношений, поскольку он обладает естественным правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Однако такие отношения являются правоотношениями общего характера. Они становятся миграционными правоотношениями, если в них появляется элемент миграционного качества, т. е. особые права и обязанности человека и соответствующие права и обязанности у органов и учреждений публичной власти, должностных лиц по отношению к нему.

Что касается организаций, то из них субъектами миграционных правоотношений становятся лишь те, которые вступают в отношения (трудовые, иные договорные, оказания государственных услуг) с индивидуальными субъектами миграционных правоотношений – гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

К субъектам миграционных правоотношений относятся органы государственной власти, осуществляющие учет перемещения граждан, контроль и надзор за соблюдением миграционного законодательства, оказывающие государственные услуги в сфере миграции. Органы и учреждения местного самоуправления тоже становятся участниками миграционных отношений, когда осуществляют соответствующие полномочия по социальному обустройству лиц, прибывших на территорию данного муниципального образования.