Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г.

Сергей Зубарев, Вячеслав Селиверстов

Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ

© Зубарев С. М., Селиверстов В. И., 2007

© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2007

* * *

Введение

Обращение граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления – это своеобразный барометр настроений, чаяний и забот людей. Не замечать его показаний нельзя, поскольку в конце концов, такое игнорирование закончится потерей доверия населения к властным структурам в целом или к конкретному должностному лицу в частности.

Обращение граждан представляет собой важный элемент в механизме участия граждан в управлении делами государства. Многие инициативы власти в России подсказаны как раз ее жителями, переживающими за судьбу политических, экономических и социальных реформ в нашей стране.

Поэтому принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует приветствовать. В нем были заинтересованы граждане, государственные и муниципальные структуры, общественные формирования и другие институты гражданского общества. Не исключение и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Мне и моим коллегам – уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации были отчетливо видны недостатки существовавшей нормативной базы рассмотрения обращений граждан, особенно их жалоб на нарушения конституционных прав и свобод. Об этих недостатках неоднократно указывалось в ежегодных докладах, посвященных итогам деятельности Федерального и региональных омбудсманов. Именно поэтому специалисты аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации приняли активное участие в доработке настоящего Федерального закона в составе рабочей группы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Не могу сказать, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» идеален, даже с учетом того, что многие наши замечания и предложения были учтены. Как представляется, он содержит излишние ограничения, например, позволяющие не рассматривать обращения граждан, если они содержат некорректные выражения в адрес государственных и муниципальных органов, а также их должностных лиц. Жизнь у людей еще не столь хороша, что бы слышать от них одну лишь хвалу. Кроме того, следует учитывать российский и не только российский менталитет. Как писал древнегреческий философ Антифонт, многое, предписываемое законами – случайно, а предписываемое природой – необходимо.

Для того, что бы выявить пробелы или недостатки данного Федерального закона необходимо время. Впереди серьезный анализ будущей правоприменительной практики. В настоящее же время будет полезным разъяснение норм, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан, чему служит предлагаемый читателю Комментарий.

В Комментарии разъясняются основные понятия, приведенные в Федеральном законе, дается сравнительный анализ норм, приводится положения иных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, ведомственных регламентов и инструкций. Особо следует отметить, что в предлагаемом Комментарии разграничиваются предметы правового регулирования Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федерального закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Комментарий будет полезен для государственных и муниципальных служащих, преподавателей и студентов юридических вузов, адвокатов и правозащитников, должностных лиц и граждан.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации доктор исторических наук, профессор В. П. Лукин

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

1.1. Комментируемый Федеральный закон регламентирует порядок реализации закрепленного в ст. 33 Конституции РФ права граждан на обращение в государственные органы и органы самоуправления.

Социально-правовая ценность права на обращение заключается в том, что обращения граждан свидетельствуют, с одной стороны, об уровне их социально-политической активности, желании принимать участие в решении важнейших вопросов государственной жизни. С другой стороны, обращения – это своеобразный показатель доверия граждан к органам государственной власти и местного самоуправления. Обращения к ним свидетельствуют о том, что граждане надеются на помощь государства в решении многочисленных проблем в своей жизни. Так, Президент РФ ежегодно проводит прямой эфир с использованием телевидения, радио, всемирной паутины – Интернета. Вопросы, задаваемые Президенту РФ, касаются проблем социальной политики, избирательных технологий, образования, жилья, обеспечения правопорядка и даже воспитания детей.

Юридическая ценность права на обращение заключается в том, что данное право является важной гарантией реализации и защиты других конституционных прав граждан: права на личную неприкосновенность, честь и достоинство, на свободу мысли и слова, неприкосновенность жилища, свободу предпринимательства и т. д.

1.2. Комментируемый Федеральный закон базируется на системе общепризнанных международных стандартов, конституционных норм и принципов. Вместе с тем ему присущи свои, специальные принципы, которые, будучи основными идеями, пронизывают все содержание комментируемого законодательного акта. К числу таких принципов следует отнести:

– свободу подачи обращения, выбора его вида и формы; – обязательность рассмотрения обращений граждан и принятия необходимых мер по их разрешению;

– оперативность, объективность и полноту рассмотрения обращений;

– разумное сочетание конфиденциальности и гласности рассмотрения;

– защиту прав и законных интересов авторов обращений, обеспечение их безопасности;

– выявление и устранение причин и условий, порождающих нарушения прав и законных интересов граждан;

– учет поступающих обращений граждан в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц;

– ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц за соблюдение установленного порядка рассмотрения обращений граждан.

Указанные принципы не являются, как нередко представляется, застывшими декларированными, лишенными нормативной силы, положениями.

Во-первых, принципы комментируемого Федерального закона должны определять содержание других отраслевых федеральных законов, в которых имеются нормы, регламентирующие рассмотрение обращений граждан. Аналогично они должны определять содержание законов субъектов РФ. Указанные выше принципы призваны способствовать установлению дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в отраслевом федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.

Во-вторых, рассматриваемые принципы через систему норм и путем непосредственного действия влияют на правосознание должностных лиц и практику рассмотрения обращений граждан, корректируя ее в пользу реализации прогрессивных идей демократизма, законности, гуманизма, справедливости, равенства граждан перед законом и др.

1.3. Предметом комментируемого Федерального закона являются отношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В числе таких отношений регламентируется порядок рассмотрения обращений государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Под государственными органами понимаются органы, наделенные государственно-властными полномочиями, уполномоченные государством на осуществление его задач и функций и действующие в установленном государством порядке.

В систему государственных органов входят:

а) органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). На федеральном уровне – это, например, Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства, Верховный суд Российской Федерации, Арбитражный суд Российской Федерации и Конституционный суд Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации к органам государственной власти относятся президенты, губернаторы, главы администраций субъектов РФ, думы, законодательные собрания, народные собрания, государственные собрания, правительства, администрации краев и областей и образуемые в их составе министерства, службы и комитеты.

К органам судебной власти относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, федеральные арбитражные суды и уставные суды субъектов РФ;

б) Иные государственные органы: органы прокуратуры, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ и их рабочие аппараты, Счетная палата РФ, Центральная и региональные избирательные комиссии, Администрация Президента РФ, Совет безопасности РФ и др.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой особую форму самоорганизации населения для решения своих задач на территории какого-либо муниципального образования (городов, поселков, станиц, районов, уездов, сельских округов, волостей, сельсоветов и т. п.). Названия органов местного самоуправления различны, поскольку они устанавливаются населением муниципального образования с учетом общих принципов. Это и мэрия, и администрация городов, муниципальные советы и другие.

Понятие должностного лица раскрыто в комментарии к ст. 4 настоящего Закона.

1.4. Согласно Федеральному закону от 06. 10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроке, установленным Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ч. 1 и ч. 2 ст. 32 в редакции Федерального закона от 01.12.2006 г. № 198-ФЗ).

2.1. Из смысла ст. 33 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона явствует, что положения последнего не распространяются на порядок рассмотрения обращений в коммерческих организациях (банки, акционерные общества, фонды, и др.), негосударственных образовательных учреждениях и общественных объединениях, унитарных предприятиях.

Порядок рассмотрения обращений граждан регламентируется в этих организациях и объединениях внутренними локальными нормативными актами либо законодательством РФ. Так, ст. 33 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определен порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействия) адвокатов. Жалобы лиц, работающих в коммерческих и некоммерческих организациях или в общественных объединениях, на условия их труда (индивидуальные или коллективные трудовые споры) разрешаются в порядке, предусмотренном Трудовым кодексом РФ.

2.2. Установленный комментируемым Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако из этого правила имеются исключения.

Во-первых, нормы комментируемого Федерального закона не применяются, если порядок рассмотрения обращений урегулирован в федеральном конституционном законе.

Так, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определен особый порядок разрешения жалоб, адресованных Уполномоченному. В качестве условий приемлемости жалоб установлено, что она должна быть передана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Поэтому жалоба должна сопровождаться копиями решений, принятыми по итогам рассмотрения жалобы в судебном или административном порядке.

Жалоба к Уполномоченному должна быть персонифицирована, исходить от конкретных лиц (граждан России, лиц без гражданства и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации), а также содержать сведения о нарушении, по мнению заявителя, его прав и свобод.

Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти[1].

Однако поступающие к Уполномоченному предложения, заявления, а также жалобы указанных выше лиц, не отвечающие требованиям приемлемости для рассмотрения их Уполномоченным, должны рассматриваться в порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным законом.

Порядок рассмотрения Конституционным Судом РФ жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, регламентирован Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Во-вторых, нормы комментируемого федерального закона не применяются, если порядок рассмотрения обращений урегулирован в иных федеральных законах. К их числу следует отнести процессуальные кодексы (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), регламентирующие порядок рассмотрения жалоб участников уголовного, гражданского и арбитражного процессов на принятые судом (а в уголовном процессе – органом дознания, дознавателем, следователем, прокурором) решения, действия (бездействие).

Таможенный кодекс РФ установил специальную процедуру обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа или его должностного лица. Уголовно-исполнительным кодексом РФ определен порядок рассмотрения обращений лиц, отбывающих наказание в исправительных учреждениях и других органах, исполняющих наказания; в Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» – порядок направления обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных, в том числе жалоб на решения, действия (бездействие) администраций следственных изоляторов, гауптвахт, изоляторов временного содержания ОВД и т. п.

2.3. Исходя из смысла ч. 2 ст. 1 комментируемого Федерального закона, порядок рассмотрения обращений граждан, установленный иными, кроме федеральных конституционных и федеральных законов, нормативными правовыми актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т. д., должен в полной мере соответствовать правилам, установленным данным Федеральным законом. В качестве исключения из данного правила можно рассматривать порядок рассмотрения ходатайств осужденных, установленный Указом Президента РФ № 1500 от 28 декабря 2001 года «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации». Утвержденным вышеназванным Указом Положением о порядке рассмотрения ходатайств осужденных о помиловании установлено, что ходатайства осужденных, поданные на имя Президента РФ, первоначально рассматриваются общественной комиссией, затем губернатором (руководителем администрации, президентом) субъекта РФ, лишь затем направляются для принятия решения Президенту РФ. Сроки рассмотрения ходатайств осужденных Президентом РФ не определены, что объясняется исключительностью и сложностью принятия решения о помиловании осужденного.

3.1. Иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. К числу иностранных граждан по смыслу действующего законодательства о гражданстве относятся также граждане других (кроме России) стран СНГ.

Лицом без гражданства является физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

3.2. В ст. 17 Конституции РФ констатируется, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Права на свободу и личную неприкосновенность, права на жизнь и достоинство личности, свобода передвижения и неприкосновенность жилища, право на имя и другие являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства. Они должны гарантироваться как гражданам Российской Федерации, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства в равной степени. Поскольку право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важной гарантией реализации неотчуждаемых основных прав и свобод человека, то в ч. 3 ст. 1 комментируемого Федерального закона законодатель распространил установленный порядок на рассмотрение обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Международным договором могут быть установлены иные правила рассмотрения обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, в этом случае действуют нормы международного договора. Аналогичное правило установлено и в случае, если другим федеральным законом, например определяющем правовое положение иностранных граждан или лиц без гражданства, установлены иные правила рассмотрения обращений этих лиц.

Статья 2. Право граждан на обращение

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

1. В части 1 ст. 2 комментируемого Федерального закона фактически повторена редакция ст. 33 Конституции Российской Федерации.

Граждане имеют право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам лично. Реализация этой нормы предполагает правовую возможность каждого гражданина направить обращение по почте, телеграфу, Интернету либо на личном приеме изложить суть своего обращения. Личное обращение – это право гражданина, но не его обязанность. Поэтому гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления через своего представителя. Оформление представительства производится в порядке, установленном гражданским законодательством. В таком случае к обращению должна быть приложена доверенность. В качестве представителя могут выступать адвокаты, члены правозащитных организаций, родственники и другие лица.

Обращения могут направлять в интересах несовершеннолетнего его родители, являющиеся законными представителями.

Опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных (недееспособных или ограниченно дееспособных граждан, малолетних и несовершеннолетних) в отношениях с любыми лицами, в том числе и в государственных органах и органах местного самоуправления без специального на то полномочия. При направлении обращений и интересах своих подопечных опекуны и попечители должны приложить копии документов, свидетельствующие об установлении опеки или попечительства.

1.2. По форме обращения бывают устные и письменные. Устные обращения поступают во время личного приема руководителями государственных органов и органов местного самоуправления, а также через «телефоны прямой связи», «телефоны доверия», «горячие линии», «прямые эфиры» на радио и телевидении. Так, накануне и во время последнего прямого эфира с Президентом РФ В. В. Путиным, состоявшемся 25 октября 2006 года, последнему поступило в общей сложности 2 млн 334 тысячи 43 вопроса, в том числе по телефону 2 млн 236 тыс. 312, по Интернету – 97 731 вопрос. В прямом эфире телеканалов «Первый», «Россия», «Вести 24», радиостанций «Маяк» и «Радио России» глава государства ответил на вопросы, заданные ему из разных регионов России по прямой видеосвязи, а также по телефону и через Интернет.

1.3. Коллективными считаются те обращения, которые подписаны двумя или более лицами. Если в коллективном обращении не указывается конкретный заявитель, которому необходимо дать ответ, то ответ, как правило, направляется в адрес заявителя, указанного в коллективном обращении первым.

Законами некоторых субъектов РФ регламентирована подача и рассмотрение петиций граждан. Особенности петиций состоят в том, что они подаются: от большого числа граждан (так по Уставу г. Москвы за подписью не менее 10 тысяч граждан); по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни; как правило, в органы представительной власти. Согласно ст. 65 Устава г. Москвы жители города в порядке, установленном законом г. Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона г. Москвы. Имеются особенности в прохождении петиций и информировании граждан о результатах их рассмотрения. Настоящий Федеральный закон не содержит норм, регламентирующих подачу и рассмотрение петиций. Кроме того, следует учесть, что в настоящее время идет разработка проекта отдельного федерального закона «О петициях».

Необходимо отметить, что в процессе разработки проекта федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от депутатов Государственной Думы поступали поправки, целью которых было распространить действие данного федерального закона на рассмотрение петиций граждан. Так, депутаты В. А. Рыжков, В. М. Зубов и С. А. Насташевский предложили следующую редакцию понятия петиций: «Петиции – массовые обращения граждан в органы государственной власти по наиболее важным, затрагивающем права и свободы человека и гражданина вопросам, содержащие требования об издании или отмене этими органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений». Данная поправка не была принята Государственной Думой при втором чтении законопроекта.

2.1. Граждане реализуют свое право на обращение свободно и добровольно.

Свобода обращения заключается в том, что заявитель сам, без какого-либо принуждения определяет вид обращения (заявление, предложение, жалоба), его форму (письменное или устные), адресата (одного или нескольких).

Добровольность обращения проявляется в том, что никто не может быть принужден к подаче индивидуального либо к подписанию коллективного обращения. Никто, помимо его воли, не может быть привлечен к участию в акциях в поддержку обращений других лиц либо против них.

Принципы свободы и добровольности обращений очень важны для эффективности рассмотрения обращений граждан. Нередко граждане, зная о том, что коллективным обращениям уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти, привлекают других лиц, стремясь таким путем своему личному обращению придать статус коллективного. Такое «привлечение» может быть сугубо на добровольной основе.

2.2. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Соответственно осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Для реализации данного положения в комментируемом Федеральном законе установлено право государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица оставить без рассмотрения обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни и здоровью и имуществу должностного лица или членов его семьи.