Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления

Обе теории страдают недостатками, которые могут быть преодолены только через интеграцию позитивных сторон каждой из них, отражающих реальные процессы формирования и развития конституционных учреждений в России. По-видимому, только интеграционная, или синтетическая, теория происхождения российского конституционализма может объективно объяснить общее и особенное в конституционном развитии России. Такая теория основывается на предположении, что конституционализм все же имеет набор универсальных принципов, характерных для конституционных и демократических государств, различающихся по этническим и социально-экономическим характеристикам, но в то же время подобные принципы могут иметь национальные особенности реализации в конкретных государствах и существовать наряду с уникальными (специфическими и неповторимыми) конституционными учреждениями.

Идеи синтетической (синтезированной) или интегральной (интегрированной) теории права, юриспруденции выдвигались ведущими представителями отечественной общественной мысли. В начале ХХ века к ним относились теоретик права и федерализма А.С. Ященко, социолог и философ права Б.А. Кистяковский, социолог П.А. Сорокин. Впоследствии российские правоведы выступили за создание цельного научного направления, объясняющего и изучающего право в различных его проявлениях. В теории права синтетической точки зрения придерживался Р.З. Лившиц, в истории правовых и политических учений в пользу интегральной юриспруденции высказывается В.Г. Графский, развивающий наиболее полно в современных отечественных правовых исследованиях новое научное направление, которое именуется «интегральной или синтезированной юриспруденцией»[68].

В зарубежных исследованиях термин «интегративная юриспруденция» введен в 60-х годах ХХ века Джеромом Холлом и независимо от него использовался в течение длительного времени историком права Гарольдом Дж. Берманом[69].

Применительно к процессу формирования российского конституционализма интеграционная, или синтетическая, теория означает многофакторный характер влияния на возникновение и развитие конституционных норм, принципов и институтов. Она приводит нас к пониманию конституционализма как сложного социального явления, многочисленными нитями связанного с историей, идеологией, правовой системой и правовыми традициями страны. Благодаря синтетической теории происхождения российский конституционализм предстает как интегрированный конституционализм, соединяющий универсальные и уникальные конституционные нормы, принципы и институты.

В российских политических исследованиях наиболее близка к пониманию интегрированного конституционализма позиция А.Н. Медушевского, который в своей фундаментальной работе определяет российский конституционализм как синтез западных образцов и российской политической традиции[70]. Вместе с тем, как это будет показано дальше, интегрированный конституционализм – название для российского конституционализма, не только исходя из истоков его происхождения, но и с позиции перспектив дальнейшего его развития и совершенствования.

В современных исследованиях экономического развития применяется «миросистемный анализ»[71]. С точки зрения миросистемного анализа конституционализм становится глобальным явлением и как таковое участвует в формировании контуров конкретных разновидностей конституционных систем в отдельных государствах. Распространение конституционализма как глобального явления повлияло на формирование современного международного права. Поэтому можно говорить о мировых стандартах конституционализма, которые нашли прямое или опосредованное закрепление в современной системе международного права, особенно через международные стандарты в области прав и свобод человека, а также международные требования, предъявляемые к организации демократического порядка осуществления государственной власти и проведению в жизнь принципа господства права.

Процесс политической и правовой трансформации институтов публичной власти приводит к созданию современных конституционных и демократических учреждений при наличии нескольких условий.

Прямая или косвенная рецепция конституционных институтов возможна, если она не вступает в явный конфликт со сложившейся традицией, сохранение которой желательно в процессе политико-правовой трансформации. С другой стороны, рецепция может преследовать осознанную цель изживания негативной или неблагоприятной для демократических и конституционных учреждений традиции. В то же время введенная в действие Конституция и основанные на ней государственные институты для благоприятного результата трансформации должны обеспечивать демократическое правление закона, способствовать демократической консолидации и формированию широкого общественного консенсуса в отношении установленных правил. При этом новые конституционные принципы должны последовательно реализовываться в действующем отраслевом законодательстве, а не согласующиеся с ними правовые принципы постепенно устраняться из правовой системы. Подобные задачи трансформации политико-правовой системы могут решаться с помощью методов конституционной инженерии, которые обеспечивают эволюционное и постепенное преобразование существующих конституционных институтов. По всей видимости, конституционная инженерия (конституционное проектирование) в российских условиях может быть эффективно работающим инструментом для создания нового конституционного порядка, если она будет основываться на конструктивном подходе к модификации существующих конституционных институтов и постепенном совершенствовании разделения властей, федеративного устройства, контрольных полномочий парламента и конституционно-правовой ответственности органов государства как на федеральном, так и на региональном уровнях[72].

§ 2. Эволюция понятия российского конституционализма

Историческое развитие понятия «российский конституционализм». Длительное время отечественная юриспруденция не использовала категорию «конституционализм» для интерпретации опыта конституционного развития российского государства. На рубеже XIX–XX веков отечественные государствоведы при раскрытии опыта конституционного развития различных государств оперировали понятиями «конституционное государство», «правовое государство», «представительное правление или государство», «конституция». Специальная юридическая разработка понятия «конституционализм», как правило, отсутствовала. В наиболее известных энциклопедиях и энциклопедических словарях России (Брокгауза и Ефрона, «Гранат») начала ХХ века термин «конституционализм» в большинстве случаев присутствовал, однако не имел собственного содержательного смысла. Удивляет лаконичность формулировок, которыми описывалось его значение. В словаре Брокгауза и Ефрона отмечалось, что конституционализм – это конституционное движение в Европе и все[73]. В энциклопедическом словаре «Гранат» напротив слова «конституционализм» стояла ссылка на слова представительный строй и парламент[74]. Следовательно, категория «конституционализм» не изучалась в качестве самостоятельного правового и политического явления, хотя смежные с ним категории были хорошо разработаны такими известными представителями конституционной мысли, как С.А. Котляревский, М.М. Ковалевский, Н.И. Лазаревский, Б.А. Кистяковский, Ф.Ф. Кокошкин, В.М. Гессен.

В советский период термин «конституционализм» длительный период не применялся по другим причинам. На наш взгляд, существовали две основные причины такого явления. Во-первых, категорию «конституционализм» в советских исследованиях неразрывно связывали с прилагательным «буржуазный». Следовательно, конституционализм, по определению, предполагал наличие либерально-демократического правопорядка и плюралистической политической системы, которые отсутствовали в Советском государстве. Во-вторых, понятие конституционализма в контексте опыта советского строительства несло в себе негативную оценку западных правовой и политической систем перед «видимыми» и часто мнимыми преимуществами советских конституций. В связи с этим теория и практика конституционализма и советского строительства рассматривались как альтернативные системы правления в условиях глобального соревнования и противостояния двух различных общественно-экономических формаций. Таким образом, конституционализм считался элементом буржуазной правовой идеологии, неприемлемым в условиях советского строительства. Положение стало меняться с конца 70-х годов, когда появилась потребность теоретически осмыслить новый этап конституционного развития СССР и ряда других социалистических стран. В 70—80-х годах в ряде публикаций государствоведы предложили развивать доктрину социалистического конституционализма[75]. Однако создать последовательную и непротиворечивую теорию социалистического конституционализма так и не удалось ввиду невозможности согласовать ее основополагающие принципы между собой и политической практикой функционирования Советского государства.

Вместе с тем, если применять категорию «конституционализм» для характеристики конституционной истории России, то можно выделить несколько относительно устойчивых периодов, в рамках которых эволюционировало понятие российского конституционализма. В XVIII–XIX веках в России отсутствовал конституционализм как цельное политическое течение, не говоря уже о совокупности реальных конституционных учреждений. В этот период можно говорить о зарождении дворянского или правительственного конституционализма, который включал возникновение первых конституционных идей об ограничении власти монарха, планы преобразования абсолютизма в конституционную монархию (М.М. Сперанского)[76], а также разработку проектов конституции (Н.Н. Новосильцева[77], П.И. Пестеля[78], Н. Муравьева[79], П.А. Валуева[80], М.Т. Лорис-Меликова[81]) или в недрах дворцового окружения царя или представителями дворянской оппозиции. Ни один из этих конституционных проектов не был реализован на практике.

В начале ХХ века произошло оформление российского конституционализма как политического течения. Наиболее прогрессивными и последовательными представителями российского конституционализма были конституционные демократы (кадеты), относившиеся к левому крылу либерализма. Под влиянием государственной школы русской юриспруденции XIX века (А.Д. Градовского, К.Д. Кавелина), а также старых либералов (Б.Н. Чичерина) они восприняли идею о государстве как главном орудии общественного прогресса в России. Именно государство в России должно было обеспечить проведение необходимых конституционных и социальных преобразований в связи с тем, что буржуазия была слабым и зависимым от власти социальным слоем. Кадетов можно охарактеризовать как неолибералов и социальных реформаторов, стремившихся использовать государственные институты для регулирования социальной справедливости. По своим убеждениям, приемам политической борьбы и содержанию партийной программы кадеты были подлинными конституционалистами, выдвигавшими требование установить в России систему парламентаризма, при которой правительство должно было формироваться из членов партии парламентского большинства и нести перед ним политическую ответственность. Идеалом кадетов была парламентарная монархия английского типа с той особенностью, что для них неприемлемой оказывалась консервативная верхняя палата (палата лордов), существовавшая в Великобритании. Поэтому они не приняли установившийся в российских политических реалиях после государственной реформы 1905–1906 годов октроированный монархический конституционализм с преобладающим положением монарха в механизме государственной власти, юридическим основанием которого стали Основные государственные законы 23 апреля 1906 года[82].

После Февральской революции борьба с абсолютизмом в российских условиях приняла форму борьбы не столько за ограничение монархической власти, сколько за упразднение института монархии вообще. Октябрьская революция оказалась поворотной вехой в истории российской государственности. Отказ от известных европейской цивилизации демократических форм правления сопровождался строительством нового типа государства – советской республики. Построение системы советской власти основывалось на принципе народного суверенитета, который был важнейшим условием легитимации монопольного господства одной партии, лидеры которой выступали от имени народа, сохраняя рычаги механизма государственной власти для трансформации общества. Для советского конституционализма, носившего во многом мнимый, номинальный характер, были характерны следующие черты: закрепление социалистических ценностей и социалистического правосознания, которые не признавали идеалов правового государства и гражданского общества; отсутствие конституционной регламентации деления права на публичное и частное, вследствие чего запрещались институты гражданского общества, чрезмерно ограничивались политическая и экономическая свободы; наличие системы советской власти, которая строилась на основе принципа демократического централизма, обеспечивавшего подчинение вышестоящим советам нижестоящих, и принципа полновластия советов, который носил номинальный характер и предназначался для легального камуфлирования фактического господства правящей партии и советской номенклатуры; четко выраженный классовый характер демократических положений при стремлении построить бесклассовое общество; отрицание естественно-правовой природы прав человека, признание конституционными нормами и правоприменительной деятельностью только прав гражданина, которые носили производный от государства характер; широкое развитие системы Советов в центре и на местах, которые являлись представительными органами государственной власти и действовали на непостоянной и непрофессиональной основе с применением императивного мандата депутатов различного уровня.

При этом конституционные нормы в своей эволюции отражали развитие российского государства от диктатуры пролетариата к общенародному государству. Всем советским конституциям, как признают современные российские ученые, «был присущ в значительной мере фиктивный характер»[83]. Следовательно, существовавший тип государственности не может быть определен как конституционный, прежде всего потому, что фундаментальные принципы конституционализма не стали фактом действительности. Принципы разделения властей, ограничения государственной власти сферой общественного саморегулирования, гражданского общества, верховенства права и конституции в качестве Основного закона государства, правовой защиты частной собственности и гражданских прав и свобод не использовались в государственном строительстве. В советский период конституционное развитие происходило в рамках республиканской формы правления при наличии компонентов монократической власти в условиях тоталитарной системы. В условиях общенародного государства государственная система стала утрачивать функции тотального контроля над обществом, сохраняя командно-бюрократическую сущность. Вместе с тем развитие системы Советов как представительных органов государственной власти подготовило переход к полноценному представительному правлению с ограниченным характером полномочий парламента.

Современный этап российского конституционализма начался после принятия Конституции РФ 1993 года. В нем сочетаются элементы демократического конституционализма и традиционные для России элементы политического властвования, игнорирующего конституционные ограничения и поддерживающего клиентарные отношения между субъектами политических действий. Многие конституционные принципы пока не нашли последовательного воплощения в отраслевом законодательстве и судебной практике, поэтому текущий этап российского конституционализма может быть охарактеризован как переходный конституционализм. Он требует особого внимания исследователей для определения его эволюционных возможностей и стратегии развития в условиях кардинальной трансформации российской правовой системы.

В отечественной литературе при обсуждении порядка подготовки и введения в действие Конституции РФ 1993 года высказывается мысль, что конституционный процесс в этот период можно характеризовать не столько как конституционную реформу, сколько как конституционный переворот, вызванный правовым и политическим кризисом[84]. Если принимать во внимание содержание и направленность новых конституционных норм и принципов, то правовую ситуацию в России после введения в действие Конституции РФ 1993 года можно обозначить как конституционную революцию, многие элементы которой получили конституционное или законодательное закрепление в 1989–1993 годах.

Для современного российского варианта конституционной революции, которая является одним из примеров в мировом политическом и правовом развитии, характерны следующие черты. Во-первых, конституционная революция выросла из жесткого столкновения принципов конституционной законности и легитимности. Разработка и принятие новой конституции происходили не по правилам, установленным прежде, т. е. в условиях нарушения принципа конституционной законности. Однако в целях реформирования старой правовой системы творцы Конституции вынуждены игнорировать прежде установленный порядок принятия Основного закона и, опираясь на поддержку даже менее половины граждан (около одной трети избирателей), создавать новый конституционный порядок. Легитимность нового конституционного порядка не вытекает из прежнего состояния вещей, она формируется благодаря конструктивной политике привлечения сил политической оппозиции к созданию новых институтов публичной власти. Во-вторых, конституционная революция сопровождается борьбой новых конституционных и правовых принципов с институтами и традициями старой правовой системы, которая подвергается кардинальной трансформации при активной поддержке государства, арбитражной функции Президента и контрольной функции конституционного правосудия. В-третьих, благодаря своей преобразующей роли новая конституция неизбежно сталкивается с потребностью согласования нормативных основ и правовых реалий, вследствие чего повышается значимость телеологической функции Конституции. Суть телеологической функции, которая становится необходимым атрибутом конституционной революции, заключается в том, что конституция закрепляет нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы нового конституционного порядка, играющие роль ориентиров преобразования правовой системы и интеграторов граждан в демократическое и правовое сообщество[85].

Подходы к определению конституционализма в современных российских научных дискуссиях. На рубеже XX–XXI веков в российской юридической, исторической и политической науках оживилось обсуждение вопросов, что означает конституционализм, каковы его содержательная сущность и предназначение, что он может дать для российской правовой и политической системы, в какой мере его развитие способствует эффективному осуществлению государственных функций, оптимальному сочетанию личных и общественных интересов, насколько он совместим с демократией и проблемой укрепления Российского государства. Данные вопросы неразрывно связаны с сердцевиной понимания конституционализма в контексте российских условий формирования правового государства и цивилизованного гражданского общества. Так, по мнению В.Т. Кабышева, поиск оптимальных конституционных путей развития России сфокусировался в таком понятии конституционного права, как конституционализм[86].

В российских исследованиях представлен широкий спектр точек зрения на понимание конституционализма. Их обзор важен для выработки интегрированного подхода, который бы синтезировал различные аспекты и проявления конституционализма с позиций современного уровня конституционной мысли и политико-правового знания. Многие позиции исследователей группируются вокруг общей линии современного понимания конституционализма, который может быть представлен в виде трехэлементной или четырехэлементной структуры: «теория – законодательство – практика» или «теория – законодательство – практика – культура, сознание».

В российской науке конституционного права длительное время категория «конституционализм» не имела самостоятельного содержательного смысла и значения и использовалась в юридической литературе чуть ли не в качестве равнозначного понятиям «конституция», «конституционный строй», «форма правления» и даже «политический режим»[87]. Современные политико-правовые преобразования, формирование новой правовой системы заставляют осмыслять правовую природу и особенности российского конституционализма как правовую категорию в контексте восточноевропейского и мирового конституционного развития. Существующие в науке взгляды на доктрину и практику конституционализма в России могут способствовать целостному пониманию проблем отечественного конституционного опыта, выявлению перспектив развития российского конституционализма.

По мнению И.М. Степанова, под конституционализмом, прежде всего, следует понимать «систему представлений об общедемократических, общецивилизационных политико-правовых ценностях государственно-организованного общества»[88]. В начале 90-х годов, когда происходило переосмысление доктрины и практики советского строительства, он призывал отказаться от противопоставления двух типов государственности – двух типов конституционализма. Каждый конституционализм должен быть окрашен в свои «цвета», идущие от характера нации, традиций ее государственности, различного рода геополитических и духовно-личностных особенностей. В то же время, как считает И.М. Степанов, в «платформу» любой конституционной системы должны быть непременно заложены все основополагающие общецивилизационные ценности – от рыночных отношений в экономике до парламентаризма и разделения властей в государственно-правовой сфере[89]. В обобщающей работе более позднего периода, которая имеет в определенной степени итоговый характер для творчества И.М. Степанова, отмечаются широкий и узкий смысл конституционализма. В широком смысле конституционализм охватывает теорию конституции, историю и практику развития той или иной страны, группы стран, мирового сообщества в целом. В узком смысле под конституционализмом автор понимает систему знаний о фундаментальных ценностях демократии: их составе, формах выражения, методах и степени реализации[90].

Для С.А. Авакьяна присуща критическая тональность в отношении отмеченного понимания конституционализма. По его мнению, понятия «общедемократических», «общецивилизационных» ценностей весьма относительны. Такие общие ценности следует трактовать как набор нужных, желательных в любой стране. Однако нельзя их рассматривать как некую аксиоматическую заданность и соизмерять с нею то, что имеет место в конкретном государстве. Как отмечает С.А. Авакьян, применение подобного подхода приводит к подмене реальных достижений соответствующего общества формальными критериями[91].

На наш взгляд, установление каузальных связей между поступками, поведением людей и конституционными, правовыми нормами важно для определения специфики общественного конституционного правосознания в любом обществе. Если конституция закрепляет принципы построения и цели развития общества и государства, то подобные конституционные положения становятся отнюдь не только формальными критериями успехов конституционного развития страны. Они оказывают нормативно-ориентирующее воздействие на социальную деятельность людей и способны выполнять аксиологическую функцию формирования ценностей конституционного правосознания. Хотя на каждом конкретном историческом этапе развития реальное воплощение конституционных принципов и целей может быть различным, отражать динамику демократических и авторитарных тенденций в реализации конституционных норм.

С.А. Авакьян связывает конституционализм с четырьмя главными моментами: конституционные идеи, наличие соответствующего нормативно-правового фундамента, политический режим, адекватный конституции, система защиты конституционного строя и конституции[92]. Нормативно-правовым фундаментом конституционализма выступает единый текст конституции, который имеет конституирующее значение для общества и государства. При этом наличие единого текста не самоцель: посредством конституции закрепляется набор конституционно-правовых институтов. С.А. Авакьян не соглашается с позицией, что на предшествующих этапах истории Советского государства хотя и существовали многие конституционно-правовые институты, но конституционализма вообще не было.

Судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук считает, что конституционализм – многоэлементный и многоуровневый феномен, равно как и его понятие, – является широким и емким. Он рассматривает конституционализм как научную теорию, нормативно-правовую систему, практику реализации Конституции и конституционного права в целом, наконец, как правовое мировоззрение и проявление профессионального правосознания юристов, правовой культуры должностных лиц, всего населения. При этом справедливо отмечается, что существенный вклад в теорию конституционализма вносят правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам содержания принципа разделения властей, полномочий Президента РФ, Правительства РФ и других органов государственной власти, теории законодательного процесса, создания территориальных (местных) органов государственной власти в субъектах РФ и их соотношения с местным самоуправлением[93].