Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по

Закрепление в Основном законе страны основных параметров судебной системы не препятствует специфике построения судов и судебных инстанций в Российской Федерации, относящихся к каждому звену судебной власти, ибо судебная система устанавливается также федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ). Однако при этом законодатель не вправе создавать чрезвычайные суды, что прямо запрещено Конституцией РФ (ч. 3 ст. 118), при организации органов судебной власти он обязан следовать другим конституционным требованиям, гарантирующим эффективную реализацию права на судебную защиту как одного из основных неотчуждаемых прав и свобод человека. К числу этих требований относится признание и гарантия права на судебную защиту согласно общепризнанным принципам и нормам международного права как составной части российской правовой системы, обеспечение его самого правосудием, отвечающим критериям справедливости и эффективности (ст. 15 (ч. 4), 17, 18, 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ). Практика Европейского суда по правам человека также исходит из свободы государств – участников Европейской конвенции выбирать средства для организации судебной системы, но при этом предлагаемые внутренним правом каждого государства средства должны обеспечить выполнение национальной судебной системой требований ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [1].

Под действие ст. 6 названной Конвенции подпадает деятельность любых национальных судов, если только на них возложены полномочия по определению гражданских прав и обязанностей или рассмотрение дел об уголовном обвинении. В частности, Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал, что наличия факта проведения процесса в Конституционном суде недостаточно для выведения его из сферы действия п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; судебный процесс в таком случае будет относиться к этой сфере, если его исход является определяющим для гражданских прав и обязанностей [2]. Через призму этой практики следует оценивать и российское конституционное судопроизводство.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в развитие положений ст. 125 Конституции РФ подробно регламентирует деятельность лишь одного федерального судебного органа конституционного контроля. Однако Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 4 ст. 4, ст. 27) к судам субъектов Российской Федерации отнесены их конституционные (уставные) суды, которые могут создаваться в каждом субъекте. Поскольку их создание не является обязательным и зависит от усмотрения регионов, в настоящее время они действуют лишь в малой части субъектов Федерации. Тем не менее эти суды входят в единую судебную систему страны, федеральный законодатель наделил их определенными полномочиями с признанием обязательности принимаемых ими решений, которые не могут быть пересмотрены другими судами. Вместе с тем, будучи органом государственной (судебной) власти соответствующего региона, они не находятся в инстанционном и организационном подчинении Конституционному Суду РФ, порядок рассмотрения ими дел устанавливается не федеральным законодательством, а законом субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды в силу специфики конституционного судопроизводства не разрешают по существу конкретные материально-правовые споры, однако от решений этих судов по делам о нарушении конституционных прав в конкретном деле очень часто зависит само существование определенных прав и обязанностей субъектов таких споров. Соответственно, с учетом обстоятельств того или иного дела судебный процесс в конституционных (уставных) судах может подпадать под действие п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а значит, и под юрисдикцию Европейского суда по правам человека. И хотя до настоящего времени этим Судом не принималось решений, констатирующих нарушение права на справедливое судебное разбирательство органами судебного конституционного контроля Российской Федерации, подход федерального законодателя к организации конституционного судопроизводства в регионах не гарантирует сохранения такого положения и впредь.

Так, в настоящее время серьезной проблемой судебной практики является разграничение компетенции между судами общей и арбитражной юрисдикции, с одной стороны, и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации – с другой. Неопределенность в этом вопросе отрицательно влияет на доступность судебной защиты прав и свобод по определенной категории споров, иногда приводит к нарушению разумных сроков судопроизводства. Надлежащее же разграничение полномочий между федеральными судами и региональными конституционными (уставными) судами невозможно, пока органы судебной конституционной юрисдикции не будут созданы во всех субъектах Российской Федерации. Если допустить, что часть дел в регионах, где конституционные (уставные) суды созданы, будут рассматриваться только этими судами, а в других регионах только федеральными судами из-за отсутствия в них органов конституционного судебного контроля, то возникнет проблема существенных различий в процедуре судебной защиты одинакового права на территории всей страны, что не согласуется с принципом равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) [3]. Соответственно, если институт региональной конституционной юрисдикции в условиях России действительно необходим, федеральный законодатель должен включить региональный конституционный (уставный) суд в качестве обязательного элемента судебной системы страны.

При решении этого вопроса следует учитывать, что в тех регионах, где конституционные (уставные) суды созданы и действуют, они вносят значительный вклад в обеспечение защиты прав и свобод граждан и организаций, в укрепление законности и правопорядка [4]. Практика показывает, что они не только выступают в качестве хранителя конституции (устава) соответствующего субъекта Федерации, но и при необходимости синхронизируют региональное законодательство в соответствии с федеральным, обеспечивая этим и верховенство Конституции РФ. Не случайно при уяснении смысла своего Основного закона, на соответствие которому проверяется оспариваемый акт, и при аргументации принимаемых решений названные суды часто используют положения федеральных конституционных и иных норм, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ. Такой способ гармонизации правовой системы страны в условиях федеративного государства более предпочтителен, поскольку не связан с прямым федеральным вмешательством и обеспечивает разумный баланс между интересами центра и регионов.

Не выглядит безупречной позиция законодателя и в вопросах регулирования системы федеральных судов. Вызывает недоумение уже то обстоятельство, что до настоящего времени действует Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», в котором содержатся нормы, относящиеся к установлению системы судов общей юрисдикции, их полномочиям, порядку образования и деятельности. Это не только выглядит явным анахронизмом, но и не согласуется с положениями ч. 3 ст. 118 и ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, которые требуют в таких случаях принятия федерального конституционного закона. Требования к форме закона соблюдены при принятии федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», в которых конкретизированы положения Конституции РФ о судебной системе страны в целом, о полномочиях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, стоящих во главе системы судов общей и арбитражной юрисдикции. Однако дело не только в форме, но и в содержании всех перечисленных нормативных актов, которое также вызывает вопросы, и относится это в первую очередь к существенным отличиям в организации системы судов двух названных юрисдикции.

Так, система арбитражных судов отличается простотой и логической последовательностью судебных инстанций. Ее изначальным элементом является арбитражный суд, юрисдикция которого распространяется на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации. Он выступает в роли суда первой инстанции и суда по пересмотру принятых им судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Далее следуют организационно обособленные арбитражные апелляционные суды, созданные в 20 судебных округах, и федеральные арбитражные суды округа, являющиеся кассационной инстанцией и действующие в 10 округах. Во главе же системы арбитражных судов стоит Высший Арбитражный Суд. Это преимущественно суд надзорной инстанции, наделенный полномочиями выступать также в роли суда первой инстанции, но к его ведению в таком качестве отнесено незначительное количество дел особой важности (ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ч. 2 ст. 34 АПК РФ).

В отличие от этого система судов общей юрисдикции характеризуется множественностью инстанций, сосредоточенных в одном суде. Исключение составляют только мировые судьи и гарнизонные военные суды, рассматривающие в первой инстанции дела, отнесенные к их ведению. Районные же суды выступают не только в роли суда первой инстанции, но и апелляционной инстанции для судебных актов мировых судей. Областной и равный ему по уровню суд в субъекте Российской Федерации рассматривает дела в первой инстанции, будучи одновременно кассационной и надзорной инстанцией, такое же сосредоточение различных инстанций в окружном (флотском) военном суде. Верховный Суд РФ одновременно выступает в роли суда первой, кассационной и надзорной инстанций. Кроме того, надзорное производство в нем может осуществляться в два этапа, поскольку дела в порядке надзора рассматриваются как судебными коллегиями Верховного Суда, так и его Президиумом, который по отношению к судебным коллегиям является вышестоящей судебной инстанцией.

К этому следует добавить, что значение кассационного пересмотра в судах общей юрисдикции, в отличие от судопроизводства в арбитражных судах расходится с исторически сформировавшимся понятием классической кассации. По сути это неполная апелляция, и вряд ли для такого пересмотра следует сохранять унаследованное от советского времени наименование, тем более что после создания арбитражных судов одним термином «кассация» называются различающиеся правовые явления [5].

Существующая система судов общей юрисдикции иногда критикуется за наличие в ней военных судов, якобы по своей природе не предназначенных для защиты прав. Возражая оппонентам военной юстиции, В. Н. Царьков в обоснование своей позиции в числе прочих аргументов удачно использовал практику Европейского суда по правам человека. В частности, он сослался на подготовленный Главным управлением по правам человека Меморандум Совета Европы от 16 июня 2003 г., в котором с опорой на решения этого Суда отмечено, что само по себе наличие в государствах – участниках Европейской конвенции военных судов не противоречит обязательствам этих государств, если только судопроизводство в военных судах соответствует требованиям Конвенции [6]. Соглашаясь с аргументами о необходимости сохранения специализированных военных судов, вместе с тем заметим, что в военных судах, начиная с окружного (флотского) суда, существует та же множественность инстанций, сосредоточенных в одном суде, в связи с чем вывод о соответствии их деятельности конвенционным требованиям не так очевиден, но это уже проблема системы судов общей юрисдикции в целом.

Недостатки построения системы судов общей юрисдикции находят непосредственное отражение в практике Европейского суда по правам человека при рассмотрении дел против России. Причем наиболее отчетливо это проявляется по жалобам граждан и организаций на нарушение их прав пересмотром судебного постановления в порядке надзора. Этой проблеме придается столь серьезное значение, что Комитет министров Совета Европы 8 февраля 2006 г. в рамках контроля за исполнением постановлений Европейского суда по правам человека по делу «Рябых против Российской Федерации» от 24 июля 2003 г. и по делу «Волкова против Российской Федерации» от 5 апреля 2005 г. принял Промежуточную резолюцию Res DH (2006) относительно нарушений принципа правовой определенности в процедуре судебного надзора в российском гражданском судопроизводстве. Резолюция названа промежуточной, поскольку в ней содержится решение возобновить рассмотрение данного вопроса в первой половине 2007 г. [7].

Содержание этого документа дает основания для вывода, что без изменения системы судов общей юрисдикции вообще невозможно обеспечить выполнение содержащихся в нем требований, а до проведения соответствующей реформы Российская Федерация неизбежно будет проигрывать дела в Европейском суде по правам человека во всех случаях обжалования процедуры судебного надзора, по крайней мере, применительно к гражданскому процессу, хотя соответствующие претензии могут быть распространены и на уголовный процесс. Не случайно этот Суд в своих последних постановлениях по жалобам на нарушение прав пересмотром судебного постановления в порядке судебного надзора дословно приводит текст названной Резолюции [8].

В Резолюции Комитет министров Совета Европы не оспаривает право Российской Федерации предусмотреть такой вид пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, как надзор, но «особое беспокойство» выражает по поводу того факта, что часто один и тот же суд в российском гражданском процессе действует последовательно по одному и тому же делу в качестве кассационной и надзорной инстанции. Это по логике документа свидетельствует о низкой эффективности суда второй инстанции, в первую очередь предназначенного для исправления судебных ошибок, что превращает пересмотр в порядке надзора в обычную процедуру, в то время как он должен быть исключительным средством.

Трудно не согласиться со сказанным, более того, именно в этом и состоит основной изъян системы судов общей юрисдикции, при построении которой делается акцент на количестве инстанций по пересмотру судебных актов в ущерб качеству осуществления правосудия. Для подтверждения этого достаточно обратиться к деятельности второй инстанции в суде областного уровня, когда запредельная нагрузка на судью вступает в явное противоречие с задачами и целями кассационного производства. В сложившейся ситуации более комфортно чувствует себя тот судья, который умеет быстро «отписывать» определения и сдавать дела, стремление же обнаружить и исправить судебную ошибку нередко отходит на второй план. В то же время областной и равный ему по уровню суд в субъекте Российской Федерации большое количество дел рассматривает в первой инстанции, выступая одновременно в качестве надзорной инстанции.

В названной Резолюции предлагается снизить активность использования процедуры надзора, в частности, путем уменьшения сроков подачи надзорных жалоб, ограничения их количества по одному и тому же делу. При этом Комитет министров Совета Европы считает чрезмерным установленный ч. 2 ст. 376 ГПК РФ годичный срок для обжалования судебного постановления. Однако надзорное производство в системе судов общей юрисдикции может последовательно длиться в трех инстанциях, да еще с возможностью обжалования действий судьи руководителю суда, в результате весь процесс обжалования может растянуться и на несколько лет.

Очевидно, что для исправления сложившейся ситуации необходимо в кратчайший срок провести реформу системы судов общей юрисдикции, взяв за основу построение судебных инстанций в арбитражном процессе. Это не значит, что деятельность арбитражных судов по исправлению судебных ошибок лишена недостатков [9], однако в системе этих судов имеется возможность их устранения путем внесения изменений в арбитражное процессуальное законодательство и совершенствования судебной практики. При сложившейся же системе судов общей юрисдикции таким образом проблему не решить.

При реформе судебной системы необходимо развести судебные инстанции, предусмотрев в качестве суда первой инстанции лишь мировых судей, районные суды и гарнизонные военные суды. При этом вряд ли могут быть приведены принципиальные возражения против передачи какой-либо категории гражданских и уголовных дел к подсудности названных судов, тем более что Российской Федерацией рано или поздно будет ратифицирован подписанный ею Протокол № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, отменяющий смертную казнь за преступления.

Последующие звенья системы судов общей юрисдикции могут быть достроены по-разному, в зависимости от вида избранной апелляции – полной или неполной [10]. При выборе варианта полной апелляции для обеспечения доступности судебной защиты целесообразно создать межрайонные апелляционные суды. В этом случае суды областного уровня должны выступать лишь в качестве суда кассационной инстанции, организованного по образцу системы арбитражных судов. Однако при выборе варианта неполной апелляции на эти суды может быть возложена функция апелляционной инстанции, но тогда для эффективного исправления судебных ошибок после апелляционного пересмотра потребуется создание окружных кассационных судов. При этом Верховный Суд РФ при любом варианте должен быть только судом надзорной инстанции, обеспечивающим единообразное применение закона на территории всей страны в целях эффективной защиты прав и свобод.

Создание такой системы судов общей юрисдикции сделает ее более простой и понятной для граждан и организаций, а значит, и более доступной, положительно скажется на качестве судебной деятельности. Существенно сократятся и сроки судопроизводства, исчисляемые в соответствии с практикой Европейского суда по правам человека с момента возбуждения дела до исполнения судебного решения, улучшится положение с исполнением судебных актов. Это не только будет способствовать установлению европейских стандартов при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов, но и уменьшит количество решений против Российской Федерации за нарушение разумных сроков судопроизводства и неисполнение решений суда. Именно эти нарушения становятся основной причиной удовлетворения Европейским судом по правам человека жалоб и взыскания значительных сумм в пользу граждан и организаций по делам против Российской Федерации.

Определяя лишь контуры возможной реформы системы судов общей юрисдикции, автор не претендует на истину в последней инстанции. Однако представляется очевидным, что проблема назрела и требует скорейшего разрешения. При этом ориентиры практики Европейского суда по правам человека, обрекающие Российскую Федерацию и впредь нести значительные моральные и материальные издержки за нарушение права своих граждан на справедливое судебное разбирательство, являются важным, но не основным аргументом в пользу необходимости дальнейшего реформирования судебной системы. За последние десятилетия количество судебных дел возросло многократно, коэффициент же полезного действия судов остается на низком уровне, повысить его увеличением количества судей и судебных инстанций невозможно. Совмещение в одном суде различных функций, многократное дублирование пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений создает лишь иллюзию борьбы за качество судебной деятельности. В действительности это заставляет работать судебную систему с колоссальными перегрузками, что крайне отрицательно сказывается на эффективности правосудия.

Примечания

1. Де Салъвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящиеся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб., 2004. С. 277–280.

2. Де Салъвиа М. Указ. соч. С. 280, 334, 335; Гомъен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 208.

3. См. об этом подробнее: Жилин Г. А. Полномочия судов: порядок определения // ЭЖ-Юрист. 2004. № 42. С. 5, 6.

4. О значении органов региональной конституционной юрисдикции в правовой системе Российской Федерации более подробно см.: Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990–2000 гг.). М., 2001. С. 51–59.

5. См. об этом подробнее: Жилин Г. А. Апелляция и кассация в гражданском процессе // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика: Сб. науч. ст. Краснодар; СПб., 2004. С. 130–147.

6. Царьков В. Н. Военный суд в российском гражданском процессе: становление и развитие // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2005. № 4. С. 73–76.

7. www.coe.int.

8. См., например: Постановление от 02.11.2006 по Делу «Нелюбин против России» // www.echr.int.

9. В частности, по мнению автора, серьезные недостатки в арбитражном процессе имеет апелляция, о чем подробно см.: Жилин Г. А. Апелляция в арбитражном и гражданском процессе // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: Матер. Всерос. науч. – практ. конф. М., 2004. С. 321–323.

10. О видах апелляции и целесообразности неполной апелляции при возложении полномочий по пересмотру не вступивших в законную силу судебных актов на суды областного уровня см.: Жилин Г. А. Апелляция и кассация в гражданском процессе // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика: Сб. науч. ст. Краснодар; СПб., 2004. С. 130–145.

Т. Н. Нешатаееа[4]

Формирование единообразной судебной практики и возможности введения процедуры преюдициального запроса в процессуальное Законодательство РФ

Формирование единообразной (прецедентной) судебной практики – важнейшая задача для высших судебных органов всех государств мира. Особенно актуально эффективное решение этой задачи для высших судебных органов федеративных государств. Последнее связано с тем, что федеративное устройство предполагает существование унифицированного федерального и индивидуального местного (штата, земли, субъекта) законодательства. Унифицированное и местное законодательство могут совпадать или не совпадать по субъектам, объектам и методам правового регулирования, что впоследствии приводит к коллизии (столкновению) норм права, содержащихся в федеральных и местных законодательных актах. Разрешение подобной коллизии – удел судов, применяющих подобные законы.

Судебное толкование, сглаживающее (гармонизирующее) подобные разночтения, нацелено на создание единообразной судебной практики, позволяющей разрешать спорные отношения на основе единого стандарта. Однако гармонизированное судебное толкование необходимо при применении не только разноуровневых (федерального, местного), но и одноуровневых законодательств (например, федеральных). Одноуровневые акты могут коллидировать в зависимости от факторов: а) времени (новый– старый акт); б) пространства (закон о защите инвестиций или закон о конкретной свободной экономической зоне); в) вида общественных отношений (публичные – частные); г) особенностей субъектного состава (гражданин – иностранец) и многих других.

Следует упомянуть и о возможном столкновении закона и подзаконного акта, международной и национальной норм права. Последние два вида правовых коллизий – удел раздумий для судей любого современного государства. Таким образом, столкновение правовых предписаний в правовом государстве – обыденное явление и, следовательно, рутинная функция судебной власти. Отсюда постоянный поиск судебными органами эффективных рациональных методик разрешения общеколлизионных проблем обширного правового материала, применяемого современными судьями.

К наиболее распространенным методикам гармонизации законодательства в судебной практике можно отнести, во-первых, закрепление в процессуальном законодательстве особого экстраординарного основания для отмены судебного акта в целях формирования единообразной (правильной) практики. Например, такое основание пересмотра дела в высшем (верховном) суде сегодня известно РФ, США, Германии, Финляндии и многим другим государствам.

Закрепление условия приемлемости пересмотра дела в Верховном суде государства в виде задачи формирования единообразной судебной практики по той или иной категории судебных споров является прерогативой высшей судебной власти по той причине, что высшие суды, помимо задачи справедливого, законного и обоснованного разрешения конкретного субъективного спора, нацелены на формирование гармонизированного правового пространства в рамках своей судебной системы. Высшие суды, реализуя полномочия судебной власти, организуют работу судебной системы адекватными способами (создание судебного прецедента, единообразного судебного усмотрения).

Во-вторых, на решение поставленной задачи по гармонизации судебных подходов направлено и достаточно известное полномочие верховных судов по выработке обзоров своей судебной практики. Некоторые верховные суды используют подобную методику, закрепленную в законодательных актах о судебной системе (РФ) или в практической деятельности этих судов (Франция). Например, во Франции в конце года публикуется обзор Верховного суда по наиболее прецедентным делам прошедшего периода. В РФ такие обзоры публикуются по тематическому принципу в виде информационных писем Президиума или постановлений Пленума ВАС РФ или Верховного Суда РФ. В принципе в этих документах также отражаются наиболее принципиальные подходы высших судебных инстанций, выработанные в ходе разрешения конкретных споров. Например, в 2006 г. Верховный Суд обобщал таким образом судебную практику разрешения споров по делам с участием средств массовой информации, а Высший Арбитражный Суд – практику применения обеспечительных мер в сфере регулирования экономических конфликтов. Оба документа получили широкий резонанс среди юридической общественности: выработанные судебной практикой стандарты изучаются, осваиваются судьями, адвокатами, юристами, студентами. В конечном итоге эти обзоры окажут влияние и на развитие российского законодательства. Обзор судебной практики может содержаться и в отчетном докладе Председателя Высшего Суда. Не секрет, что для европейцев особый интерес представляют отчеты Председателя Суда по правам человека в Страсбурге и Председателя Суда справедливости в Люксембурге. Положения, сформулированные в таких отчетах, опирающихся на особо важные прецедентные дела уходящего года, безусловно, оказывают влияние на правосознание широкого круга европейских юристов. Однако обе названные методики создания единообразия в судебной практике – обязательная (решение высокой инстанции по конкретному делу) и рекомендательная (обзоры судебной практики) – носят характер lex ferenda, т. е. направлены в будущее. Подобные прецедентные методики не способны помочь судье решить коллидирующие ситуации в каждом конкретном случае, впервые возникающем в его профессиональной деятельности.