Полная версия
Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования
Военную организацию Великобритании составляют ее вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил и резервных компонентов.[79] В Конституции Великобритании, не представляющей единого правового акта, а состоящей из различных правовых форм, вопросы защиты государства закреплены в специальных законах (статутах), например в законах 1920 г. и 1964 г. о чрезвычайном положении[80] и др.
Таким образом, следует констатировать, что вопросы защиты государства, независимости и территориальной целостности находят свое закрепление в конституции любого государства. Степень детализации конституционных положений зависит от многих факторов: развития и становления государственности, историко-правовых традиций конкретного государства, форм правления и др. Конституционные акты государств англосаксонской системы права (США, Великобритания) определяют основы деятельности государства в сфере обороны государства. Конституции государств романо-германской системы права достаточно подробно регулируют вопросы обороны и безопасности государства, на которых мы более подробно остановимся чуть позже.
Провозглашая в конституции независимость и территориальную целостность одной из основных целей, наделяя государство функцией обороны от внешних посягательств и защиты от внутренних посягательств, государства создают органы и организации, которые решают задачи для достижения этой цели. Такими организациями являются вооруженные силы государства, выполняющие задачи военной безопасности средствами вооруженной борьбы. Рассмотрим конституционное закрепление задач, возлагаемых на вооруженные силы иностранных государств.
Конституция США упоминает применительно к полномочиям президента США о существовании армии и флота, которые в совокупности образуют ее вооруженные силы (отдел 2 ст. II). Возможность использования вооруженных сил для устранения «незаконных препятствий функционированию государственной власти и исполнению законов» предусмотрена не конституцией США, а специальной нормой, закрепленной в разд. 1 °Cвода законов США.[81]
Задачей вооруженных сил Китайской Народной Республики являются укрепление обороны страны, отражение агрессии, защита родины, охрана мирного труда народа, участие в деле строительства государства, всеми силами служение народу (ст. 29 Конституции КНР, ст. 1 Закона «Об обороне Китайской Народной Республики»).
Конституция Французской Республики не содержит каких-либо положений об обязанностях французских граждан. В то же время преамбула конституции 1946 г. в этих вопросах отсылает к Декларации прав человека и гражданина, принятой Национальным собранием 26 августа 1989 г., в которой записано: «Обеспечение прав человека и гражданина влечет необходимость применения вооруженной силы; эта сила, следовательно, установлена в интересах всех, а не в частных интересах тех, кому она вверена» (ст. 12). Конституция закрепляет полномочия высших органов государственной власти, в том числе по отношению к вооруженным силам (ст. 14, 20).
По Основному закону ФРГ государство создает для обороны вооруженные силы, численность и основные формы организации которых определяются в соответствии с бюджетом. Основной закон закрепляет основной принцип использования вооруженных сил не по назначению. Они могут использоваться, кроме обороны, лишь постольку, поскольку это определенно допускает Основной закон. Так, в условиях состояния обороны или напряженности они облечены полномочиями по защите гражданских объектов и решению задач регулирования транспорта, а также могут быть привлечены для поддержки полиции и федеральной пограничной охраны (ст. 87а).
Конституция Греции упоминает о существовании вооруженных сил в контексте особого законодательства военного времени (п. 3 ст. 18).
По Конституции Испании вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-морских и военно-воздушных сил, призваны обеспечить суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную целостность и конституционный строй. Основы организации вооруженных сил определяются органическим законом в соответствии с конституционными принципами (ст. 8).
На вооруженные силы Португальской Республики возлагается военная оборона республики. По иному назначению вооруженные силы могут участвовать только в рамках закона в решении задач по удовлетворению основных потребностей и улучшению качества жизни населения исключительно в условиях катастроф (ст. 275 конституции Португальской Республики).
Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет функции обороны, а также иные задачи, решаемые средствами вооруженной борьбы, за Вооруженными силами Российской Федерации, что в целом не соответствует правовой традиции развитых европейских государств романо-германской правовой системы. Назначение Вооруженных сил РФ определено Федеральным законом «Об обороне» от 24 апреля 1996 г.: отражение агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации и выполнение задач в соответствии с международными договорами. Применение Вооруженных сил не по предназначению осуществляется на основании иных законодательных актов (ст. 10).
В Российской Федерации перечень организаций[82] и органов, которые входят в военную организацию и в которых предусмотрена военная служба, определен ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп.). К ним отнесены: войска (Вооруженные силы Российской Федерации, пограничные войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны), воинские формирования (инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти), государственные органы (Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации) и создаваемые на военное время специальные формирования.
Далее, для того чтобы выяснить, насколько адекватна сложившаяся структура военной организации Российской Федерации современным угрозам, рассмотрим законодательное закрепление задач, решаемых перечисленными организациями, и методов, которыми они их решают.
Войска, подчиненные непосредственно министру обороны, т. е. входящие в Вооруженные силы. Вооруженные силы Российской Федерации – государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «Об обороне»). Вооруженные силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В мирное время Вооруженные силы обеспечивают военную безопасность Российской Федерации. Задачи, решаемые Вооруженными силами и другими войсками по обеспечению военной безопасности и по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию, а также ее союзников, определены Военной доктриной Российской Федерации.
Привлечение Вооруженных сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Как справедливо отмечается в периодической печати, следует признать ошибочность длительное время господствовавшего в отечественной военной политике взгляда об отсутствии у российских (ранее – советских) Вооруженных сил внутренней функции, которая существует объективно и предполагает их применение для решения задач военной безопасности военными методами для ликвидации внутренних угроз государству.[83] Таким образом, представляется целесообразным проанализировать правовое регулирование, изучить и учесть опыт применения вооруженных сил зарубежных государств для решения государством внутренних задач.[84]
В отсутствие законодательного правового регулирования вопрос о применении Вооруженных сил для решения задач военной безопасности военными методами принципиально закреплен в Военной доктрине Российской Федерации, что, безусловно, предполагает внесение изменений в законодательство Российской Федерации. На Вооруженные силы и другие войска во внутренних вооруженных конфликтах возлагается решение следующих задач: разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций; восстановление законности и правопорядка; обеспечение общественной безопасности и стабильности; поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта; локализация и блокирование района конфликта; пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон; изъятие оружия у населения в районе конфликта; усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.
Применение Вооруженных сил Российской Федерации для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных Федеральным законом от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».[85] В соответствии с Военной доктриной РФ в операциях по поддержанию и восстановлению мира Вооруженные силы РФ решают следующие задачи: разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон; обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта; блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом; создание предпосылок для политического урегулирования. Часть состава Вооруженных сил Российской Федерации может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Внутренние войска Министерства внутренних дел РФ подчинены министру внутренних дел Российской Федерации и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»[86]). Они состоят из соединений и воинских частей оперативного назначения и воинских частей специального назначения.
На внутренние войска возлагаются следующие задачи: пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях; разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятие у населения незаконно хранящегося оружия; пресечение актов терроризма; участие в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти; участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным войскам в охране Государственной границы Российской Федерации и др.
Для решения возложенных на них задач военной безопасности внутренние войска имеют право использовать оружие, боевую и специальную технику и, как следствие, применять военные методы. Основное назначение внутренних войск заключается в устранении внутренних угроз военной безопасности Российской Федерации. Во внутренних вооруженных конфликтах они действуют в составе объединенных (разноведомственных) группировок войск и сил, участвуя в основном в противодиверсионных специальных действиях, задачами которых являются: охрана тыла действующей объединенной группировки, коммуникаций, противодействие диверсионным группам противника и их уничтожение и др.[87] При агрессии против Российской Федерации внутренние войска участвуют в территориальной обороне, а также оказывают содействие Вооруженным силам по ее отражению. В США аналогичные задачи решает национальная гвардия, в ФРГ – территориальные войска.
С. Иванов в общих чертах определил направления реформирования внутренних войск. Предполагается преобразовать внутренние войска в Федеральную гвардию (Федеральную милицию внутренней безопасности); в соответствии с новым военно-административным делением территории Российской Федерации образовать региональные командования (управления) Федеральной гвардии с упразднением внутренних войск.[88] Таким образом, предполагается создать вооруженное формирование, промежуточное по своей организационной структуре между милицией (полицией) и воинским формированием, служба в котором является военной.
Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают, во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Ликвидация указанных угроз возложена на Пограничную службу Российской Федерации, которая в соответствии с Федеральным законом «О Пограничной службе Российской Федерации»[89] состоит из пограничных войск, органов и других организаций.
Пограничная служба решает следующие основные задачи: защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного ее прохождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее; охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.
Управление Пограничной службой осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе. Основное назначение пограничных войск состоит в защите и охране государственной границы, тем самым решаются задачи военной безопасности – защита неприкосновенности территории Российской Федерации, охрана и защита природных ресурсов и др. (подп. «а» п. 10 разд. I Военной доктрины Российской Федерации). Пограничные войска совместно с Вооруженными силами РФ участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства. Органы Пограничной службы РФ решают другие задачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задач и обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции Пограничной службы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.[90]
В пределах своих полномочий Пограничная служба РФ применяет оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику и иные средства. Следовательно, Пограничная служба РФ, решая возложенные на нее специфические задачи в пограничной сфере, также решает задачи военной безопасности, в том числе военными методами. В ходе реформирования военной организации Российской Федерации предполагается до 2005 г. осуществить переход к дифференцированному построению группировок войск и органов Пограничной службы Российской Федерации с учетом степени проявления угроз в пограничной сфере; в приоритетном порядке развивать органы Пограничной службы Российской Федерации при сокращении войскового компонента, численности военнослужащих и гражданского персонала; обеспечить приоритетное развитие органов Пограничной службы с последовательным переходом на преимущественно невойсковые способы служебной деятельности и адекватным сокращением войсковой компоненты Пограничной службы России, наращивать усилия по созданию органов пограничной стражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна.[91] Таким образом, предполагается дальнейшее сокращение пограничных войск Российской Федерации. Соотношение войсковой и невойсковой компоненты в составе Пограничной службы предполагается изменить в пользу невойсковой, которую планируется довести к 2010 г. до 50 %.[92] Указом Президента РФ от 11 марта № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»[93] с 1 июля 2003 г. упраздняется Федеральная пограничная служба Российской Федерации и передаются в состав Федеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы и организации упраздняемой Пограничной службы Российской Федерации.
Железнодорожные войска Российской Федерации предназначены для технического прикрытия, восстановления и заграждения железных дорог в целях обеспечения боевой и мобилизационной деятельности Вооруженных сил Российской Федерации и других войск, для строительства как в военное, так и в мирное время новых и повышения живучести и пропускной способности действующих железных дорог, для восстановления железных дорог, разрушенных в результате стихийных бедствий, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.[94]
На Железнодорожные войска возлагаются следующие основные задачи: в мирное время – организация и проведение подготовительных работ по техническому прикрытию и восстановлению порученных Железнодорожным войскам наиболее важных объектов железных дорог Российской Федерации; накопление, размещение, хранение и своевременная замена вооружения, военной и специальной техники, других материальных средств для развертывания войск на военное время, а также решение других задач; в военное время – техническое прикрытие, восстановление и заграждение наиболее важных объектов железных дорог во фронтовой полосе и в глубине страны; разминирование и эксплуатация головных участков восстанавливаемых железнодорожных направлений; наведение и эксплуатация наплавных железнодорожных мостов и инвентарных эстакад; строительство новых железнодорожных линий, обходов узлов и мостов на территориях стратегических (оперативно-стратегических) объединений и другие задачи.[95]
Железнодорожные войска являются составной частью сил, привлекаемых к обороне, и состоят из федерального органа управления Железнодорожными войсками, соединений, воинских частей, научно-исследовательских учреждений, организаций и военных образовательных учреждений профессионального образования. Таким образом, Железнодорожные войска, выполняя обособленные от других войск функции, обеспечивают решение задач военной безопасности военными методами другими войсками (Вооруженными силами, пограничными, внутренними и др.).
Войска гражданской обороны, входящие в состав сил гражданской обороны, являются воинскими формированиями, специально предназначенными для решения задач в области гражданской обороны.[96] Под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Понятие «гражданская оборона» входит в содержание более широкого понятия «гражданская защита», под которой понимается совокупность всей гуманитарной деятельности, связанной с защитой населения, окружающей природной среды и собственности (имущества) в случае аварий, стихийных бедствий и воздействия оружия в мирное и военное время. Конкретным содержанием этой деятельности является спасение жизни, имущества и окружающей среды в экстремальных (чрезвычайных) ситуациях специальными гражданскими силами, средствами и мерами в мирное и военное время.[97]
Деятельность войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Основными задачами войск гражданской обороны являются: эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий; обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению; обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий; восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, и др.
Таким образом, войска гражданской обороны решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами, и соответственно этому включены в военную организацию Российской Федерации. По нашему мнению, требуется уточнение задач войск гражданской обороны с учетом того обстоятельства, что по основному функциональному предназначению они могут применяться не только для отражения агрессии против Российской Федерации, но и при внутреннем вооруженном конфликте, что наглядно показали действия в Чеченской Республике.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что необходим новый подход к организации и ведению гражданской обороны, с дальнейшим реформированием войск гражданской обороны и возможной передачей их функций другим войскам, т. е. к решению задач гражданской защиты должна также привлекаться военная организация государства в целом. Задача науки – определить формы, средства и методы такого участия.[98] Предстоит реформирование войск гражданской обороны с учетом создания Государственной спасательной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ) включают в себя войска правительственной связи, части радиоразведки и инженерно-строительные части, которые создаются, содержатся и используются в том числе за пределами Российской Федерации. Правовое положение войск определено Законом РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г. № 4524-I.[99]
На войска ФАПСИ возлагаются следующие задачи: обеспечивать правительственной связью, иными видами специальной связи государственные органы, высшее военное руководство и командования объединений Вооруженных сил Российской Федерации, а также организации, предприятия, банки и иные учреждения; обеспечивать безопасность правительственной связи Российской Федерации и готовность систем правительственной связи и специальной информации для работы в военное время и в чрезвычайных ситуациях и т. д. Анализ законодательно определенных задач позволяет сделать вывод, что в целом войска ФАПСИ решают задачи национальной безопасности в информационной сфере, которая соприкасается с военной безопасностью. Таким образом, в сфере военной безопасности они обеспечивают деятельность других войск.
Указом Президента РФ от 11 марта № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»[100] с 1 июля 2003 г. упраздняется Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации и ее функции передаются Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Службе внешней разведки Российской Федерации и Службе специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации.
Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[101] предусмотрена военная служба в Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти. Она создает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках, осуществляет руководство ими и организует их деятельность, непосредственно реализует основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, которыми являются контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью.