Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

Елена Скурко

Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

© Е. В. Скурко, 2004

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004

* * *

Введение

Президент РФ В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию отмечал: «Сегодня ни одна страна – каких бы размеров и какой бы богатой она ни была – не может развиваться успешно, если она изолирована от остального мира. Наоборот, успех сопутствует тем государствам, которые осознанно, грамотно и динамично интегрируются в мировую экономику»[1].

Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция – объективное явление общественно-политической жизни государств в современном мире, новая ступень их взаимодействия, обладающая высочайшей социальной значимостью. Объективность и высокая общественная значимость спектра проблематики международной торгово-экономической интеграции требуют должного выражения в позитивном праве (как на международном уровне, так и в национальных правовых системах государств) вопросов, сопряженных с развитием международного торгово-экономического сотрудничества, что в свою очередь определяет необходимость развития соответствующего теоретического базиса.

Между тем в отечественной науке международного публичного права, теории и социологии права проблемы теоретико-правового осмысления и обоснования важных в прикладном плане вопросов развития правового регулирования международной торгово-экономической интеграции, подходы к оценке эффективности правового регулирования международной торгово-экономической интеграции традиционно слабо разработаны, а порою вовсе не представлены. Подтверждением последнего служит и тот факт, что региональные интеграционные процессы с участием России практически не развиты. Кроме того сегодня чрезвычайную актуальность приобретает проблема более активного вовлечения нашей страны в глобальные интеграционные процессы, в том числе присоединения к Всемирной торговой организации (ВТО).

Таким образом, существующие в практике проблемы по указанным направлениям международного сотрудничества, фактическое отсутствие у Российской Федерации обоснованной политики, стратегии и практики развития как национального законодательства, так и международно-правового регулирования, осуществляемого с ее участием в данной сфере, обуславливают актуальность теоретических разработок в спектре проблематики правового регулирования международной торгово-экономической интеграции, в особенности вопросов эффективности правового регулирования этого процесса с учетом российских особенностей и специфики.

Следует также принять во внимание, что уже около 15 лет Российская Федерация находится на этапе кардинального реформирования своего государственно-правового устройства, в том числе стоит перед необходимостью переоценки своего международно-правового положения. При этом Россия справедливо и обоснованно намерена занять достойное место не только на политической карте мира, но и в системе международного разделении труда, и экономических отношениях: «Россия стремится и будет поддерживать дружеские, добрососедские отношения со всеми странами мира и вместе с ними решать общие проблемы, защищать общие интересы. Основной задачей российской внешней политики является реализация наших национальных интересов. При этом базовым принципом остается соблюдение норм международного права»[2].

Цель данной работы состоит в попытке обобщения опыта правового регулирования международной торгово-экономической интеграции на примере наиболее эффективных межгосударственных объединений интеграционного характера – Всемирной торговой организации и системы Европейского союза. Основная идея представленного исследования сводится к тому, что эти правовые системы, сформированные на основе международных соглашений и договоров, на базе учрежденных для их администрирования международных организаций, проявляют определенное и весьма существенное сходство как в статике, так и в динамике соответствующих правовых систем. Представляется допустимым также утверждать, что опыт интеграции, накопленный в системах ВТО и ЕС, в особенности в сравнительно-правовом контексте, может быть успешно и более эффективно, нежели опыт этих организаций по отдельности, применен для развития правового регулирования интеграционных процессов с участием иных государств – естественно, в данном случае наиболее ценно для нас попытаться определить пути и методы применения этого опыта в развитии правового регулирования интеграционных процессов с участием РФ.

Так, общая задача исследования сводится к выявлению закономерностей и соответствующих общих принципов, правил, определению научно-практических рекомендаций в области развития правового регулирования международной торгово-экономической интеграции, в том числе наиболее проблемных с точки зрения развития правового регулирования сфер и отношений, – в основном на примере и исходя из сравнительного анализа правовых систем ВТО и ЕС. На основе закономерностей, свойственных рассматриваемым правовым системам, в свою очередь, представляется возможным разработать теоретические основы и практические рекомендации по развитию правового регулирования процессов торгово-экономической интеграции, осуществляющихся с участием Российской Федерации.

В своем комплексе исследование было построено по следующей схеме: первоначально представлена оценка торгово-экономической интеграции как международно-правового феномена и подходы к оценке эффективности правового регулирования процессов международной экономической интеграции; далее с целью выявления способов и методологических основ повышения эффективности правового регулирования международной торгово-экономической интеграции приведены результаты общего сравнительно-правового анализа правовых систем ВТО и ЕС; затем на основании теоретических подходов, а также выявленных в практике ВТО и ЕС эффективных элементов механизма правового регулирования торгово-экономической интеграции предложены научно-практические рекомендации по развитию правового регулирования интеграционных процессов с участием Российской Федерации.

Исследование выполнено при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 03-03-00340а.

Глава 1

Общая теория эффективности правового регулирования международной торгово-экономической интеграции

Торгово-экономическая интеграция как международно-правовой феномен: понятие и общая характеристика

Интеграция (лат. integratio – восстановление, восполнение) – как общенаучное понятие означает состояние связанности отдельных дифференцированных частей и функций системы в целое, а также процесс, ведущий к такому состоянию[3].

В современной экономической теории экономическая интеграция рассматривается как одна из основных форм и стадий исторического процесса интернационализации хозяйственной жизни – долговременного процесса постепенного преодоления национально-государственной замкнутости экономики и становления мирового хозяйства[4].

Собственно понятие международной (торгово-)экономической интеграции было введено в научный оборот в середине XX в. для обозначения нового явления в мировой экономике – специфического взаимодействия государств системы Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Почти за полвека развития европейской интеграции вслед ей возникало множество теорий и концепций международной интеграции, вырабатываемых экономистами и социологами, юристами и политологами. Множество государств пытались применить опыт интеграции, подкрепленный теоретическими изысканиями, в своей практике международного общения, но ни одно региональное объединение государств не продвинулось в своем развитии хоть сколько-нибудь сопоставимо с развитием системы ЕС. Продолжали создаваться теории интеграции – но уже не столько для формализации феномена ЕЭС/ЕС и зачастую с целью применения этого опыта в других регионах мира, сколько для обоснования собственно развития системы, порождаемой европейской интеграцией.

К наиболее утвердившимся теориям и подходам к оценке феномена (европейской) интеграции можно отнести концепции, в целом возникшие в рамках двух школ, существовавших в области социально-политических и юридических дисциплин. Это, во-первых, подход на базе идеи функционализма, когда выявляются и оцениваются лишь функции, способные обеспечить процессы интеграции, но не дается оценка формы, возникающей из реализации этих функций (в том числе в формально-юридическом поле). Другой подход к анализу интеграционных процессов сводится к их оценке как специфического феномена межгосударственного взаимодействия, не выходящего, однако, за рамки общих международно-правовых отношений, – что абсолютно не свойственно функционализму, в недрах которого зрели модные сегодня подходы и оценки ЕС/ЕЭС как некоего «особенного» образования – «почти государства», с одной стороны, и в то же время «необычной» международной организации – с другой[5]. И если понятна приверженность европейских политиков и идеологов интеграции идее «особенности» ЕС, то, по меньшей мере, непонятно широкое приятие такой идеи учеными-юристами, «приложившими руку» и продолжающими придумывать новые и новые обоснования феномена «европейского федерализма».

На наш взгляд, пристального внимания применительно к формально-юридической оценке феномена интеграционных объединений в системе международного права заслуживает подход Н. А. Ушакова, предложившего обозначать международные организации государств, призванные обеспечить в том числе и процессы их экономической интеграции, как конфедерацию государств или «наднациональную организацию»[6]. Так, по мнению этого исследователя, «конфедерация государств – это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои полномочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т. е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух или более) путем заключения международного договора между ними, и предусматривает оно создание совместного органа государств-членов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов)»[7]. Отношения государств-членов в такой организации (конфедерации или «наднациональной организации» – в концепции Н. А. Ушакова) должны регулироваться «внутренним правом» этой организации[8]. (Сходная позиция нашла отражение в работах Ю. М. Юмашева[9].)

При этом термин «наднациональность» не следует толковать и рассматривать как синоним умаления суверенитета объединяющихся государств – что в настоящее время чрезвычайно широко распространено среди ученых и в практике, либо как термин, служащий для обозначения некой эфемерной «промежуточной стадии» между государством и международной организацией – в юридическом поле и современном международном праве таких «промежуточных» государственно-правовых образований не существует и не может существовать по очевидным причинам. Вкратце, чтобы внести ясность и не быть «голословными», остановимся на них. Исторически сложилось так, что суверенитет государства в «классическом» и в современном международном праве полностью обуславливается эффективным контролем государства (т. е. государственной властью) своей территории и населения. Вся история человечества показывает, что, если государство оказывается фактически неспособным эффективно контролировать территорию и население, оно рано или поздно утрачивает суверенитет: недаром прежде территориальное море государств не превышало трех морских миль, ибо лишь на такое расстояние могла стрелять береговая артиллерия. Бесспорно, времена изменились, но если, например, некий субъект какой-либо из существующих федераций, либо административно-территориальная единица некоего унитарного государства сделает попытку выйти на международную арену и декларировать свой суверенитет, то юридические последствия такого акта, очевидно, будут принципиально отличны от ситуации, которая сформируется в случае, если, например, Германия или Франция денонсируют договоры системы ЕЭС/ЕС или НАТО – их международно-правовой статус фактически не претерпит изменений, – по сути, за исключением лишь незначительных юридико-технических деталей, полностью лежащих в поле международно-правовых отношений[10].

Должно быть совершенно очевидно, что говорить, например, о «европейском суверенитете» (по сути, это то же самое, что говорить о «европейском федерализме», пусть даже лишь экономическом, увы, это не редкость) – достаточно грубая ошибка, так как у ЕЭС/ЕС (и ни у каких иных современных международных организаций) нет и не может быть правомочий, а также фактических средств и возможностей обеспечить эффективный контроль над территорией и населением своих государств-членов. Это могут сделать (и формально, и фактически) только государства и только в отношении собственной территории и населения – и в этом подтверждается их суверенитет. Если даже гипотетически предположить наличие у некоего межгосударственного образования средств и правомочий такого эффективного контроля – в таком случае скорее следовало бы говорить об образовании нового государства, а не развивать теорию неких «переходных форм», что, повторимся, в настоящее время, увы, не редкость даже в среде ученых-юристов.

Помимо указанного выше, все сказанное о недопустимости рассмотрения как синонимов термина «наднациональность» и понятия «ограничение государственного суверенитета» подтверждается также и практикой, проявляющейся в том, что все решения наднациональных органов, а также собственно формирование таких органов происходит исключительно в манере, свойственной межгосударственным образованиям, но не национальным государствам. Кроме того, любое правоприменение в международной организации пусть даже глубоко интегрированных государств основывается на добровольном признании государствами-членами таких решений и может быть реализовано только через национальные правовые системы и механизмы этих государств – тогда как суверенное государство для обеспечения исполнения своих решений обладает полным набором необходимых и эффективных легальных инструментов, а также легитимной монополией на принуждение на своей территории.

Таким образом, возвращаясь к механизму международного взаимодействия государств по модели конфедерации (в том числе, вслед за Н. А. Ушаковым, позиционируя ее как «наднациональную международную организацию»), следует определить, что и исторически, и формально-юридически конфедерация есть основанный на международном договоре союз государств, которые сохраняют полный суверенитет и делегируют союзу властные полномочия в пределах, установленных соответствующими международными договорами. При этом государства – члены конфедерации полностью сохраняют право развивать внешние сношения с третьими странами или иными международными организациями, однако обязуются не заключать договоры с третьими странами и/или иными международными организациями, а также не предпринимать иных действий в области переданной конфедерации компетенции, наносящих (или способных нанести) ущерб конфедерации и/или ее участникам. Органы конфедерации, фактически функционирующей в поле международно-правовых отношениях, приобретают полномочия осуществлять свою компетенцию как в отношениях с третьими странами и иными международными организациями, так и в отношении государств-членов как субъектов международного права (но, строго говоря, не их граждан) – в объеме, установленном соответствующими международными договорами.

Следовательно, в формально-юридическом аспекте наиболее существенным, ключевым признаком, характеризующим конфедерацию (или «наднациональную организацию») как инструмент, способный обеспечить (и, по сути, обеспечивающий на практике) процессы международной интеграции, является обязательство государств-членов воздержаться от заключения договоров и иных действий, наносящих ущерб конфедерации или ее участникам. В практическом плане это прежде всего означает, что государства-члены должны отдавать приоритет нормам, выработанным в рамках конфедерации, как перед иными международно-правовыми нормами, так и перед нормами своего внутреннего законодательства – в области компетенции конфедерации.

Последнее утверждение в свете современного международного права и тенденций его развития не может быть абсолютным и требует определенной конкретизации и пояснений. Это связано главным образом с появлением в современном международном праве так называемых (квази-)императивных норм – jus cogens, а также признанием и наделением личности (человека) в международно-правовых отношениях (ограниченной) правосубъектностью. Перечисленное накладывает свои ограничения на развитие «права конфедерации» (или «права интеграции» – что в данном случае может использоваться как синоним, т. е. международно-правовых норм, вырабатываемых в рамках конфедерации в смысле, обозначенном выше). Таким образом, международно-правовые нормы, принятые в конфедерации, не могут, во-первых, вступать в противоречие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также наносить ущерб правам и свободам человека – не только в силу общепризнанности этих норм, но также в силу признания государствами (ограниченной) международной правосубъектности личности в современной системе международно-правовых отношений.

Чтобы сформировалась адекватная указанной выше иерархия источников международного права для государств – членов конфедерации, используются стандартные и допустимые общим международным правом юридико-технические приемы с учетом принятой практики, когда по юридической силе более ранний акт становится слабее нового, специальный акт сильнее общего, в том числе старый специальный сильнее нового общего. Так, для государств, присоединяющихся к конфедерации, активно используются механизмы денонсации, а в отношении новых заключаемых государствами-членами или от лица конфедерации договоров активно применяется практика превентивного контроля. Все эти механизмы направлены на обеспечение (формального) верховенства норм, вырабатывающихся в рамках конфедерации (или норм «права интеграции») и полностью лежат в поле регулирования современного международного права. Кроме того, государства, выразившие намерение присоединиться к международной организации наднационального типа (или конфедерации[11]), как правило, должны привести свое законодательство в соответствие с нормами соответствующей международной организации, в том числе отменить или внести необходимые изменения в нормативные правовые акты, положения которых противоречат нормам соответствующей международной организации, а также принять нормативные правовые акты по предметам и в объеме, как этого требуют соответствующие международно-правовые нормы организации, к которой намерено присоединиться государство.

Здесь же, говоря о вопросах соотношения «права интеграции» с иными нормами международного права, а также нормами национального законодательства государств – членов конфедерации нельзя не коснуться вкратце и проблемы соотношения международного и национального права в ее современном звучании в доктрине и международно-правовой практике.

Так, в плане определения соотношения международно-правовых норм и национальных правовых систем сложилось два подхода. При первом подходе система международного права рассматривается как полностью самостоятельная и автономная по отношению к национальным правовым системам – такой подход в основном свойствен практике систем семьи общего права, а также, например, советской юридической науке (и поныне зачастую сохраняет свой отпечаток в позициях современных российских ученых-юристов). При втором подходе признается существование некоей единой правовой системы, включающей комплекс международного права и национальные правовые системы, причем ряд теоретиков и практика ряда правовых систем (например, США) отдает примат национальному праву, отводя определенное место в иерархии национальных правовых норм нормам международного права (после их соответствующей имплементации); другие ученые и практика правовых семей континентальной европейской традиции (так называемой романо-германской правовой семьи) идут по пути «встраивания» национальных правовых систем государств в некую «глобальную» всемирную правовую систему – таким образом, отдавая примат нормам международного права (однако при этом также используя механизмы необходимой имплементации этих норм, но на «более высоких ступенях» иерархии национальных источников права).

В практическом плане применяющийся подход к соотношению норм национального и международного права получает отражение в применяющихся правилах и механизмах имплементации международно-правовых норм в национальных правовых системах, которые устанавливаются исключительно в рамках самих национальных правовых систем. В этом смысле любые разговоры о «прямом действии» норм международного права, в том числе (и в особенности) если речь идет о нормах европейского права, остаются простой спекуляцией, поскольку никакого формально-юридического механизма такого «прямого действия» норм международного права в национальных правовых системах не существует в природе. На практике эффект «прямого действия» либо обеспечивается за счет обязательств государств, вытекающих из уже ратифицированного международного договора касательно, например, признания и исполнения «внутренних актов» соответствующей международной организации, либо для достижения эффекта «прямого действия» применяются механизмы имплементации, свойственные конкретным правовым системам, но это лишь «квази-» прямое действие – иного не дано и не известно юридической науке[12].

Таким образом, можно утверждать, что международная (торгово-)экономическая интеграция в юридической области получает свое (организационно-правовое) воплощение в виде международной организации наднационального типа, или конфедерации, в том смысле, что государства – члены такой организации, передавая ряд своих суверенных полномочий наднациональным органам (главным образом в торгово-экономической сфере), одновременно принимают обязательства не предпринимать шагов в развитии своих международно-правовых отношений и/или национальных правовых систем, способных нанести ущерб интересам в поле переданной компетенции другим государствам-членам или собственно самой международной организации.

Вслед за Н. А. Ушаковым, представляется необходимым признать, что «экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что описывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация»[13]. Вместе с тем практика показала ложность подхода к обеспечению развития реальной интеграции лишь путем учреждения соответствующей международной организации государств, выразивших намерение интегрироваться, – а такая позиция получила свое научное обоснование[14].

Здесь закономерно возникает вопрос: можно ли провести достаточно четкую связь или установить (взаимо)зависимость между существованием определенной международной организации и тем, что в рамках этой организации протекает (или потенциально способна обеспечиваться) международная (торгово-)экономическая интеграция государств-членов.

Думается, что само по себе формирование международной организации конфедеративного (или наднационального) характера нельзя признать тождественным «реальной» (т. е. наблюдаемой на практике) экономической интеграции государств-членов. Не говоря о том, что конфедерация может структурироваться далеко не всегда в области международных экономических отношений, но исторически скорее вокруг вопросов обеспечения совместной обороны и проведения оборонной политики государств-участников, – на наш взгляд, формальное создание международной организации наднационального характера само по себе не гарантирует и того, что на практике пойдут реальные и эффективные процессы международного экономического взаимодействия субъектов правового общения интегрирующихся государств. Таким образом, формальное учреждение конфедерации государствами по сути лишь создает «потенциал» для развития процессов их реальной интеграции[15].

Собственно развитие процессов интеграционного характера во взаимодействии экономик государств, учреждающих для этих целей наднациональную организацию, обуславливается существованием взаимовыгодного частного экономического интереса в области развиваемых интеграционных процессах – что неоднократно получало подтверждение в социально-экономической практике. Кроме того, государства должны обеспечить в своем национальном законодательстве, правовых системах и национальном правопорядке действенные, максимально эффективные и «прозрачные» механизмы и возможности для правореализации по всем установленным направлениям интеграции для всех субъектов правового общения интегрирующихся государств (т. е., по крайней мере, в пределах переданной конфедерации компетенции).