Межгосударственные интеграционные объединения на постсоветском пространстве

Цели и принципы Содружества Независимых Государств.

Статья 1 Устава Содружества определяет основной принцип – суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Содружество нацелено на дальнейшее развитие и укрепление отношений дружбы, добрососедства, межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами.

Важным является указание в данной статье на то, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.

Целями Содружества являются:

• осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях;

• всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция;

• обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ;

• сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения;

• содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

• взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

• мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества (ст. 2 Устава).

Статья 3 Устава закрепляет принципы, которыми руководствуются государства-члены для достижения целей Содружества. Исходя из общепризнанных норм международного права и хельсинкского Заключительного акта, страны строят свои отношения в соответствии с нижеследующими взаимосвязанными и равноценными принципами:

• уважение суверенитета государств-членов, неотъемлемого права народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне;

• нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений;

• территориальная целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;

• неприменение силы или угрозы силой против политической независимости государства-члена;

• разрешение споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;

• верховенство международного права в межгосударственных отношениях;

• невмешательство во внутренние и внешние дела друг друга;

• обеспечение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических или иных убеждений;

• добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по документам Содружества, включая настоящий Устав;

• учет интересов друг друга и Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений;

• объединение усилий и оказание поддержки друг другу в целях создания мирных условий жизни народов государств-членов Содружества, обеспечение их политического, экономического и социального прогресса;

• развитие взаимовыгодного экономического и научно-технического сотрудничества, расширение интеграционных процессов;

• духовное единение их народов, которое основывается на уважении их самобытности, тесное сотрудничество в сохранении культурных ценностей и культурного обмена.

Устав (ст. 4) называет сферы совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с принятыми на себя обязательствами. К ним относятся:

• обеспечение прав и основных свобод человека;

• координация внешнеполитической деятельности;

• сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики;

• сотрудничество в развитии систем транспорта, связи;

• охрана здоровья и окружающей среды;

• вопросы социальной и миграционной политики;

• борьба с организованной преступностью;

• сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

Этот перечень может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов.

Правовая база межгосударственных отношений в рамках Содружества. Статья 5 Устава в качестве правовой базы Содружества определяет многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-членов. Главное условие при этом – соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов.

Финансирование. Расходы по финансированию деятельности органов Содружества распределяются на основе долевого участия государств-членов и устанавливаются в соответствии со специальными соглашениями о бюджетах органов Содружества. Бюджеты органов Содружества утверждаются Советом глав государств по представлению Совета глав правительств (ст. 38 Устава). Государства-члены самостоятельно несут расходы, связанные с участием их представителей, а также экспертов и консультантов в работе совещаний и органов Содружества (ст. 40).

Членство в СНГ. Государствами-учредителями Содружества являются государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. и Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 г. к моменту принятия Устава СНГ.

Государствами-членами Содружества являются те государства – учредители, которые принимают на себя обязательства по настоящему Уставу в течение одного года после его принятия Советом глав государств. Членом Содружества может также стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в настоящем Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов (ст. 7 Устава).

На основании решения Совета глав государств к Содружеству в качестве ассоциированного члена может присоединиться государство, желающее участвовать в отдельных видах его деятельности, на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве. По решению Совета глав государств на заседаниях органов Содружества могут присутствовать представители других государств в качестве наблюдателей. Вопросы участия ассоциированных членов и наблюдателей в работе органов Содружества регулируются правилами процедуры таких органов (ст.8 Устава).

Порядок выход из состава Содружества регулируется ст. 9 Устава. Согласно этой норме, о таком намерении государство-член Содружества извещает письменно депозитария Устава СНГ за 12 месяцев до выхода. Единственным условием выхода является выполнение обязательств, возникших в период участия в Содружестве. Эти обязательства связывают соответствующие государства до их полного выполнения. Статья 10 Устава регулирует ситуации, связанные с нарушением тем или иным государством-членом Содружества Устава СНГ; систематическим невыполнением государством его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества. Такие нарушения рассматриваются Советом глав государств. В отношении такого государства могут применяться меры, допускаемые международным правом.

Регулирование вопросов коллективной безопасности и военнополитического сотрудничества. Одним из важнейших приоритетов объединения государств в Содружество является коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество. Согласно Уставу (ст. 11) государства-члены СНГ приняли на себя обязательства проводить согласованную политику в области международной безопасности, разоружения и контроля над вооружениями, строительства Вооруженных Сил и поддерживают безопасность в Содружестве, в том числе с помощью групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира.

В случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности государства-члены незамедлительно приводят в действие механизм взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы, включая миротворческие операции и использование в случае необходимости Вооруженных Сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН.

Решение о совместном использовании вооруженных сил принимается Советом глав государств Содружества или заинтересованными государствами-членами Содружества с учетом их национального законодательства (ст. 12 Устава). Каждое государство-член принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на внешних границах государств-членов Содружества. На основе взаимного согласия государства-члены координируют деятельность пограничных войск и других компетентных служб, которые осуществляют контроль и несут ответственность за соблюдение установленного порядка пересечения внешних границ государств-членов.

Статья 14 Устава называет высший орган Содружества по вопросам обороны и охраны внешних границ государств-членов. Им является Совет глав государств. Координацию военно-экономической деятельности Содружества осуществляет Совет глав правительств. Взаимодействие государств-членов в осуществлении международных соглашений и решении других вопросов в области безопасности и разоружения организуется путем совместных консультаций. Конкретные вопросы военно-политического сотрудничества государств-членов регулируются специальными соглашениями (ст. 15 Устава).

Регулирование Уставом СНГ вопросов предотвращения конфликтов. Направления сотрудничества в экономической, социальной и правовой областях. Государства – члены согласно Уставу приняли на себя обязательства применять все возможные меры для предотвращения конфликтов, прежде всего на межнациональной и межконфессиональной основе, могущих повлечь за собой нарушение прав человека, а также оказывать друг другу на основе взаимного согласия помощь в урегулировании таких конфликтов, в том числе и в рамках международных организаций.

Статьей 17 Устава предусмотрено, что государства – члены будут добросовестно и в духе сотрудничества прилагать усилия к справедливому мирному разрешению своих споров посредством переговоров или достижению договоренности о надлежащей альтернативной процедуре урегулирования спора. Если государства – члены не разрешают спор при помощи средств, указанных в части второй настоящей статьи, они могут передать его в Совет глав государств. Совет глав государств правомочен в любой стадии спора, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию мира или безопасности в Содружестве, рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или методы его урегулирования (ст. 18 Устава).

Сотрудничество в экономической, социальной и правовой областях осуществляется по следующим направлениям:

• формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы;

• координация социальной политики, разработка совместных социальных программ и мер по снижению социальной напряженности в связи с проведением экономических реформ;

• развитие систем транспорта и связи, а также энергетических систем;

• координация кредитно-финансовой политики;

• содействие развитию торгово-экономических связей государств-членов;

• поощрение и взаимная защита инвестиций;

• содействие стандартизации и сертификации промышленной продукции и товаров;

• правовая охрана интеллектуальной собственности;

• содействие развитию общего информационного пространства;

• осуществление совместных природоохранных мероприятий, оказание взаимной помощи в ликвидации последствий экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций;

• осуществление совместных проектов и программ в области науки и техники, образования, здравоохранения, культуры и спорта (ст. 19 Устава).

В области права государства-члены осуществляют сотрудничество, в частности, путем заключения многосторонних и двусторонних договоров об оказании правовой помощи и способствуют сближению национального законодательства. В случае противоречий между нормами национального законодательства государств-членов, регулирующего отношения в сферах совместной деятельности, государства-члены проводят консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий.

Органы Содружества. В состав органов Содружества согласно его Уставу входят:

Совет глав государств;

Совет глав правительств;

Совет министров иностранных дел;

Координационно-консультативный Комитет;

Совет министров обороны;

Главное командование Объединенных Вооруженных Сил;

Совет командующих Пограничными войсками;

Экономический суд;

Комиссия по правам человека;

Органы отраслевого сотрудничества.

Высшим органом Содружества является Совет глав государств (ст. 21 Устава). Совет глав государств, в котором на высшем уровне представлены все государства-члены, обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов. Заседания Совета глав государств проводятся два раза в год. Внеочередные заседания Совета могут созываться по инициативе одного из государств-членов.

Совет глав правительств координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов. Совет глав правительств собирается на заседания четыре раза в год. Внеочередные заседания Совета могут созываться по инициативе правительства одного из государств-членов (ст. 22).

Решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия – консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения. Совет глав государств и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания (ст. 23).

Совет глав государств и Совет глав правительств создают рабочие и вспомогательные органы как на постоянной, так и на временной основе. К участию в их заседаниях могут привлекаться эксперты и консультанты. Для решения вопросов сотрудничества в отдельных областях и разработки рекомендаций для Совета глав государств и Совета глав правительств созываются совещания руководителей соответствующих государственных органов (ст. 25–26 Устава).

Совет министров иностранных дел – это орган по координации внешнеполитической деятельности государств-членов, включая их деятельность в международных организациях, и организует консультации по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес (ст. 27).

Координационно-консультативный Комитет является постоянно действующим исполнительным и координирующим органом Содружества и состоит из постоянных полномочных представителей, по два от каждого государства-члена Содружества, и Координатора Комитета, назначаемого Советом глав государств. Согласно ст. 28 Устава Комитет:

• вырабатывает и вносит предложения по вопросам сотрудничества в рамках Содружества, развития социально-экономических связей;

• способствует реализации договоренностей по конкретным направлениям экономических взаимоотношений;

• организует совещания представителей и экспертов для подготовки проектов документов, выносимых на заседания Совета глав государств и Совета глав правительств;

• обеспечивает проведение заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств;

• содействует работе других органов Содружества.

Для организационно-технического обеспечения работы Совета глав государств, Совета глав правительств и других органов Содружества при Координационно-консультативном Комитете имеется Секретариат, возглавляемый Координатором Комитета – заместителем Председателя Координационно-консультативного Комитета.

Совет министров обороны. Главное командование Объединенных Вооруженных Сил. Совет командующих Пограничными войсками.

Совет министров обороны является органом Совета глав государств по вопросам военной политики и военного строительства государств-членов. Главное командование Объединенных Вооруженных Сил осуществляет руководство Объединенными Вооруженными Силами, а также группами военных наблюдателей и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве.

Совет министров обороны и Главное командование Объединенных Вооруженных Сил осуществляют свою деятельность на основе соответствующих положений, утверждаемых Советом глав государств (ст. 30 Устава).

Совет командующих Пограничными войсками является органом Совета глав государств по вопросам охраны внешних границ государств-членов и обеспечения стабильного положения на них (ст. 31).

Экономический суд. Основной целью деятельности Экономического суда является обеспечение выполнения экономических обязательств в рамках Содружества. К ведению Экономического Суда относится разрешение споров, возникающих при исполнении экономических обязательств. Суд может разрешать и другие споры, отнесенные к его ведению соглашениями государств-членов.

Еще одной важной функцией Экономического Суда является толкование положения соглашений и иных актов Содружества по экономическим вопросам (ст. 32).

Комиссия по правам человека является консультативным органом Содружества, состоящим из представителей государств-членов Содружества. Комиссия наблюдает за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества (ст. 33).

Органы отраслевого сотрудничества. Статья 34 Устава предусматривает возможность учреждения на основе соглашений государств-членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях органов отраслевого сотрудничества, в состав которых входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств-членов. Органы отраслевого сотрудничества осуществляют выработку согласованных принципов и правил такого сотрудничества и способствуют их практической реализации, обеспечивая рассмотрение и решение на многосторонней основе вопросов сотрудничества в соответствующих областях.

Органы отраслевого сотрудничества в пределах своей компетенции принимают рекомендации, а также в необходимых случаях вносят предложения на рассмотрение Совета глав правительств (ст. 34).

Согласно статье 35 Устава рабочим языком Содружества является русский язык.

Межпарламентское сотрудничество. Межпарламентское сотрудничество в СНГ осуществляется посредством деятельности Межпарламентской ассамблеи. Межпарламентская ассамблея проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложения в сфере деятельности национальных парламентов (ст. 36).

Межпарламентская ассамблея состоит из парламентских делегаций. Организацию деятельности Межпарламентской ассамблеи осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций. Процедурные вопросы деятельности Межпарламентской ассамблеи регулируются ее Регламентом. Местом пребывания Межпарламентской ассамблеи является город Санкт-Петербург.

§ 3. Органы Содружества Независимых Государств

Правовым основанием создания и функционирования органов СНГ является Устав Содружества Независимых Государств, раздел VI которого посвящен органам Содружества.

Согласно Уставу, Содружество образует ряд руководящих органов. Это лишний раз свидетельствует о желании учредителей СНГ сохранить управляемость созданной ими достаточно аморфной структуры – факт, который осознавался ими вполне отчетливо с момента основания СНГ. Дальнейшие события это подтвердили буквально на уровне учредительных документов СНГ, где в первую очередь было продекларировано верховенство национальных интересов перед общими, пусть и весьма важными интересами Содружества.

Высшие руководящие органы Содружества и их роль в реализации функций СНГ.

Совет глав государств и Совет глав правительств.

Статья 21 Устава определяет Высшим органом Содружества Совет глав государств, в котором на высшем уровне представлены все государства-члены. Совет обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов. Данной статьей определена минимальная периодичность заседаний Совета – 2 раза в год. Это так называемые «очередные заседания». Предусмотрены и внеочередные, которые могут созываться по инициативе одного из государств-членов по мере необходимости.

Следующим по значимости органом СНГ является Совет глав правительств, который координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.

Периодичность заседания Совета глав правительств вдвое выше, чем Совета глав государств, т. е. четыре раза в год. Предусмотрены и внеочередные заседания Совета, созываемые опять же по инициативе правительства одного из государств-членов. Кроме того, Совет глав государств и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания.

При принятии решений Совета глав государств и Совета глав правительств доминирует принцип равного суверенитета и принцип его приоритета перед всеми другими отношениями в СНГ. Поэтому решения эти принимаются с общего согласия – консенсусом. При этом любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Данный факт, что особенно интересно, не препятствует принятию решения, однако понятно, что его действие на государство, отказавшееся от консенсуса, распространяться не будет.

Статья 24 Устава определяет, что главы государств и главы правительств на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств председательствуют поочередно в порядке русского алфавита названий государств-членов Содружества. Заседания обоих органов проводятся по общему правилу в городе Минске, который выступает чем-то вроде столицы Содружества. В целом деятельность данных органов определяется специальными Правилами процедуры[34]. Исходное для них Соглашение о Временных правилах процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств государств-участников Содружества – документ изначально временный. Его действие прекращается после вступления в силу Протокола о прекращении многосторонних договоров[35], заключенных в рамках СНГ 1 декабря 2000 г.

Правило 1 посвящено заседаниям. Установлено, что внеочередные заседания могут созываться по инициативе одного или нескольких государств-участников. При этом Председателю Совета глав государств (Совета глав правительств) и Исполнительному Секретариату Содружества Независимых Государств направляется обращение с обоснованием необходимости созыва внеочередного заседания Совета глав государств (Совета глав правительств), а также представляются проекты повестки дня и документов по предлагаемым вопросам.

Что касается времени и места проведения внеочередного заседания, то они определяются Председателем Совета по согласованию со всеми главами государств или главами правительств (в зависимости от того, о заседании какого из двух Советов идет речь) государств-участников не позднее чем в 10-дневный срок со дня получения обращения.

Из вышесказанного следует, что участие или неучастие того или иного государства во внеочередном заседании не влияет на возможность его проведения, но, соответственно, принятые на нем решения оказываются необязательными для тех, кто в принятии этих решений не участвовал. Здесь опять ясно просматривается доминирование принципа исключительности суверенитета каждого государства СНГ.

На заседаниях главы государств или правительств председательствуют поочередно в течение года. В числе наиболее общих полномочий председательствующего:

• открытие и закрытие заседаний; представление для утверждения повестки дня и регламента работы; предоставление слова для докладов и выступлений;

• постановка на голосование проектов документов и предложений по рассматриваемым вопросам; оглашение справок и заявлений; подписание протокольных решений;

• обеспечение соблюдения рассматриваемых Правил процедуры.

Исполнительный комитет.

Техническую работу по согласованию документов выполняет Исполнительный комитет Содружества, полномочия которого определены специальным положением[36]. Если согласно Уставу, Исполком выглядит не более чем рабочим аппаратом Совета глав государств и совета глав правительств, то в положении его статус предстает несколько в ином свете. Здесь надо заметить, что данный орган является правопреемником Исполнительного Секретариата СНГ и Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза, т. е. органов, которые были предусмотрены первоначальными учредительными документами и действовали до появления современного Исполнительного комитета СНГ.