Бюджетное право

В трудах по финансовому праву преимущественно изучались способы осуществления расходов и формирования доходов. Особенности бюджетного процесса по большей части оставались за рамками научного интереса специалистов.

В развитии науки бюджетного права (как и финансового права) в России выделяются следующие периоды[82]:

• доуниверситетский, связанный с именами таких ученых и государственных деятелей, как Михаил Михайлович Сперанский, Михаил Андреевич Балугьянский[83] и др.;

• университетский, длившийся с конца XIX в. по 1917 г., представленный именами Сергея Ивановича Иловайского, Василия Александровича Лебедева, Ивана Христофоровича Озерова, Ивана Трофимовича Тарасова, Михаила Исидоровича Фридмана, Ивана Ивановича Янжула и др.;

• период с 1917 г. по середину 1950-х годов, связанный с деятельностью Александра Александровича Алексеева, Михаила Ивановича Боголепова, Дмитрия Петровича Боголепова, Александра Мироновича Гурвича, Самуила Соломоновича Глезина, Матвея Дмитриевича Загряцкова, Константина Константиновича Федяевского, Леонида Николаевича Яснопольского и др.;

• период с середины 1950-х годов по 1991 г., представленный трудами Виктора Васильевича Бесчеревных, Михаила Борисовича Богачевского, Бориса Григорьевича Болдырева, Лидии Константиновны Вороновой, Михаила Ивановича Пискотина, Ефима Абрамовича Ровинского, Николая Николаевича Ровинского, Сергея Дмитриевича Цыпкина, Нины Ивановны Химичевой и др.;

• период с 1991 г. по настоящее время. Развитие науки бюджетного права продолжается, существуют разные научные школы, проводятся исследования. Как показывает опыт, основные положения бюджетного права проверены временем и актуальны, несмотря на прошедшие десятилетия и даже столетия. Принципы бюджетного права, основы бюджетного процесса и финансового контроля, способы мобилизации доходов и осуществления расходов бюджета нимало не изменились за почти два столетия существования отечественной науки бюджетного права.

Наука бюджетного права в России всегда была связана с практической деятельностью в области государственных финансов. Именно в данной науке сохраняется и обобщается накопленный практический опыт, она является открытой кладовой, сокровищницей, где можно найти сведения и материалы, необходимые для принятия правильных и оптимальных решений. Игнорирование научного опыта неразумно и неполезно для бюджетного дела, а также чревато негативными последствиями для общества и государства.

Бюджетное право в качестве учебной дисциплины преподавалось в российских университетах первоначально как учение о бюджете и неотъемлемая часть курсов по финансовому праву. Так, в программе курса Ф.Б. Мильгаузена учение о бюджете раскрывается в двух темах (из 44), а именно:

1. Значение бюджета в государственном финансовом управлении. Бюджеты французский и английский.

2. Русский бюджет[84].

Напомним, что Ф.Б. Мильгаузен под предметом финансового права понимал преимущественно способ формирования государственных доходов, по этой причине в его курсе уделено мало внимания вопросам бюджета. Немногим отличается и программа В.Г. Яроцкого, в которой бюджету посвящены следующие темы:

1. Государственный бюджет. Возникновение бюджета. Главнейшие требования правильности бюджета: единство бюджета, формы и виды бюджета (внешняя и внутренняя форма), краткий и пространный, валовый и чистый бюджеты. Бюджетные периоды. Исполнение бюджета: значение специальности бюджета, кредитов, дефицитов.

2. Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета в Англии и России. Особенности содержания и форм русского бюджета[85].

Обращает на себя внимание тот факт, что в курсе В.Г. Яроцкого появляется тема бюджетного процесса. Это связано с вступлением в силу новых требований к составлению росписи расходов и доходов в ходе реформы финансового устройства, проведенной В.А. Татариновым. Следует отметить, что бюджетная проблематика в курсах по финансовому праву не ограничивается перечисленными темами. Традиционно в качестве самостоятельных тем курса рассматривались государственный долг и бюджетный контроль.

К началу XX в. ситуация в преподавании бюджетного права меняется. Помимо расширения бюджетно-правовой проблематики в рамках курсов финансового права, появляются специальные учебные дисциплины, посвященные бюджетному праву. В качестве примера можно привести курс «Обзор русского бюджета в его историческом и количественном развитии», читавшийся В.А. Лебедевым в Санкт-Петербургском университете[86].

Изучая бюджетное право как подотрасль законодательства, подобно любой иной отрасли или подотрасли, в первую очередь выясняют ее предмет и метод правового регулирования. Для бюджетного права предмет, на который направлено правовое регулирование, самым кратким образом может быть охарактеризован единственным словом – «бюджет». Более подробно раскрывая содержание предмета бюджетного права как подотрасли финансового права, следует кратко представить его систему, т. е. дать развернутое определение бюджетного права: бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства; формирования и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований; мобилизации их доходов; бюджетного процесса; государственного и муниципального долга; контроля за исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства (схема 2.15).

Выше было указано, что бюджетное право в системе юридических наук занимает место подотрасли финансового права. Таким образом, метод правового регулирования бюджетного права совпадает с методом правового регулирования финансового права в целом. Этот метод по сути является публично-правовым, т. е. характеризуется отношениями власти – подчинения, но одновременно включает диспозитивные элементы, где субъекты бюджетного права выступают в качестве равных партнеров (схема 2.2). К таким диспозитивным элементам можно отнести, например, отношения по заключению государственных и муниципальных контрактов, большинство отношений внутри бюджетного процесса (между Банком России и Федеральным казначейством; между Федеральным казначейством и администраторами бюджетных средств; между финансовым органом и главными администраторами бюджетных средств; по поводу исполнения судебных актов о взыскании из бюджета и т. д.). Наконец, диспозитивными являются отношения, связанные с казной и взысканием из бюджета, так как само понятие казны закреплено в гражданском законодательстве.

§ 2. принципы бюджетного права

Система принципов бюджетного права

Право само по себе – продукт высокой культуры общества, оно возникает в результате длительного развития общества и государства. В свою очередь, принципы права появляются на определенном этапе его развития как квинтэссенция накопленного опыта, использование которого позволяет создавать позитивное непротиворечивое правовое регулирование. Закрепленные в законодательстве принципы выступают как «конституирующая» основа, каркас, позволяющий держаться всему зданию правового регулирования.

Группа принципов бюджетного права связана с более общими принципами – системой общеправовых и конституционных принципов и системой принципов финансового права – и входит в них как составная часть. Такое положение вещей признается нормальным, так как само право является системной категорией, пронизанной разнообразными взаимозависимостями.

Кроме того, на бюджетные правоотношения влияют и принципы, которые выработаны для смежных юридических процедур: государственного стратегического планирования и закупок для публичных нужд. При этом некоторые принципы (единства, эффективности, гласности и т. д.) являются сквозными для всех правоотношений.

Рассмотрение совокупности правовых принципов как целостной системы – необходимая гарантия от искажения их смысла. Например, искажение принципа гуманности превращается в поощрение вседозволенности, что противоречит самой сути права как границы, меры должного поведения и нарушает принцип баланса интересов личности, общества и государства. Неверное понимание принципа справедливости приводит к тому, что интересы большинства игнорируются в угоду меньшинству, что опять-таки нарушает принцип баланса интересов и т. д. Так же и для бюджетного права: принцип самостоятельности бюджетов не может рассматриваться вне его связи с принципом единства бюджетной системы, а принцип подведомственности расходов сбалансирован принципом адресного и целевого характера бюджетных средств.

Из изложенного выше следует, что нормы бюджетного права находятся в сфере действия общеправовых, конституционных принципов и отраслевых принципов финансового права. Помимо них существуют специальные принципы бюджетного права, которые и придают ему уникальность и обособленность. Их можно разделить на три взаимосвязанные группы: принципы формирования расходов и доходов бюджета; принципы построения бюджетной системы; принципы организации бюджетного процесса (схема 2.3).

Среди принципов бюджетного права следует выделить принципы, закрепленные законодательством в качестве обязательных, и принципы, по тем или иным причинам не закрепленные в законодательстве и содержащиеся в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства. Такие принципы могут иметь важнейшее значение и зачастую при определенных обстоятельствах вновь получают юридическую силу[87].

Охарактеризуем современное правовое регулирование в данной области. БК РФ содержит главу «Принципы бюджетной системы Российской Федерации», находящуюся в той части, которая именуется «Бюджетная система Российской Федерации»[88]. Исходя из этого можно предположить, что все принципы, закрепленные в данной главе, связаны с построением бюджетной системы. Однако это не так. В данной главе содержатся как принципы построения бюджетной системы, так и принципы организации бюджетного процесса, а также принципы установления доходов и расходов бюджета.

В настоящее время в специальной главе БК РФ собраны все принципы, которые ранее были разбросаны по его различным разделам[89]. Так, к принципам построения бюджетной системы могут быть отнесены принципы: единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

К принципам организации бюджетного процесса относятся принципы: результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы.

Принцип подведомственности расходов бюджетов может быть отнесен к принципам установления расходов и доходов бюджетов.

БК РФ не содержит исчерпывающего перечня принципов, относящихся к бюджетным правоотношениям. Как упомянуто выше, существуют принципы регулирования бюджетных правоотношений, не закрепленные в законодательстве, но известные в теории из доктринальных источников, зарубежного опыта либо исторической ретроспективы. Такие принципы существуют в «латентном» состоянии, дожидаясь своего часа, т. е. того момента, когда законодатель придаст им юридическую силу. Так было, например, с принципом единства кассы, который после более чем десятилетнего периода забвения был извлечен из «запасников» и включен в БК РФ. В настоящее время многие принципы установления расходов и доходов бюджета не имеют нормативного закрепления.

Принципы, получившие юридическое закрепление в БК РФ, представляют собой уже не только основополагающие начала, но и средство поддержания порядка в бюджетной сфере. Порядок, как единственно допустимое состояние предметов и явлений в соответствующей сфере, получает благодаря существованию принципов устойчивость (иммунитет) к внешним деструктивным воздействиям.

Общеправовые и конституционные принципы

Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным принципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости[90] непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения[91].

Справедливость и законность

Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, установленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право есть творчество в области доброго и равного»[92], что дает критерий проверки норм законов на охранение общего блага.

Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. fistitia, что сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса: «справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость буржуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив»[93]. Образом справедливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки (или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на справедливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе справедливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сегодняшних реалиях.

Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих на торжище праздно, и им сказал: “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно, и говорит им <…> “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию. Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию. И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час, и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной».

Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно исполняет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его правом. Данной притче, как и всему тексту Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.

Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет критерий не справедливости, а верности. В данном случае это верность своему слову или договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу, на наш взгляд, в большей степени отвечает отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся негативный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не остается верным его духу.

Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законности и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансового права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, бюджетным правом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, правовыми нормами регулироваться [94] не может: такие отношения находятся за пределами права. То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем, так как подобный подход равносилен признанию допустимости преступления, легализации преступных деяний.

Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных действий органов публичной власти, которое является отзвуком теории частноправовой ответственности государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому договору[95]. Признание правомерности подобной позиции приводит к ситуации, когда из бюджета осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий. Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добросовестность самих законов.

Баланс публичных и частных интересов

От принципа справедливости перейдем к принципу баланса интересов личности, общества и государства, или баланса публичных и частных интересов.

Мобилизация тех или иных доходов не должна создавать неудобства, обременение для физических и юридических лиц, т. е. необходимо соблюдать общеправовой принцип баланса публичных и частных интересов. Здесь самым простым примером является повышение ставок налога на прибыль организаций для покрытия дефицита бюджета: в случае высокого налога производство становится невыгодным, а его закрытие означает потерю определенной части доходов бюджета. Еще одним, противоположным, примером может быть ситуация, когда для решения временных задач и покрытия дефицита бюджета приносятся в жертву иные публичные интересы: ликвидируется имущество, необходимое для обеспечения образовательного процесса, фундаментальных научных исследований, обороны. Таким образом, принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов заключается в охране не только прав и интересов юридических и физических лиц, но и публичных интересов, выраженных, например, в документах стратегического планирования.

Принципы, не закрепленные в законодательстве

Еще раз стоит отметить, что принцип права (от лат. principium – основа, начало) – это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода и т. д. Понятие принципа связано с понятиями идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Принципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей»[96].

Таким образом, нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного права, к которым, в частности, относятся принципы: гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства бюджета (для бюджетного процесса); универсальности (запрета специализации доходов); приоритетности публичных расходов над доходами (для установления публичных расходов и доходов). Принцип определенности действителен как для установления доходов бюджета, так и для налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной системы является ее иерархичность.

Принцип гармонизации

Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип гармонизации именуют также принципом «верности федерации»[97], что особенно актуально для Федеративной Республики Германия, которая исторически прошла трудный и долгий путь объединения. В условиях разделения задач и функций «верность федерации» выступает связующим звеном и корректирующим (гармонизирующим) началом, которое позволяет придать одинаковый вектор всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также с принципом баланса интересов федерации и регионов, когда каждый должен принимать во внимание взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа) как от регионов центру, так и от центра регионам.

Субсидиарность

Принцип субсидиарности (соразмерности) впервые был сформулирован в энциклике папы Римского Пия XI «Quadragesimo anno», и его смысл «сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава»[98]. В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит следующим образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой[99]

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Филиппов А.Н. История русского права. Ч. I. Вып. 1. М., 1905. C. 4–5.

2

История – наставница жизни (лат.).

3

. Ссылки на нормативные правовые акты даны по состоянию на 31 декабря 2016 г.

4

Можно отметить, что «казначейство» часто переводится на английский как treasury (сокровищница).

5

См. например: Штурм P Бюджет. СПб., 1907. C. 3.

6

World Wide Words: Investigating the English Language across the Globe [Электронный ресурс]:.

7

См.: Гинзбург Ю.В., Комягин Д.Л. Эволюция понятий о бюджете // Финансовый вестник. 2014. № 5. C. 9.

8

См.: Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. C. 4. По другой версии, в кожаной сумке в английский парламент приносились акты, касающиеся государственной росписи (см.: Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 170 (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)).

9

В текстах правовых актов термин «бюджет» стал активно употребляться в советской России. Так, в принятой Конституции РСФСР существовал отдельный раздел «Бюджетное право» (Конституция РСФСР 1918 года // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582).