Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

Сергей Братановский, Светлана Кочерга

Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России

Глава 1. Образование в системе государственного устройства России

1.1. Образование как социально-правовой феномен

Образовательный процесс является одним из основ российского общества, предопределяющий будущее наших граждан и формирующий рациональные подходы к развитию государства. Человек становится личностью в процессе получения необходимых навыков и знаний, благодаря которым он приобретает способность самосознания, понимания жизненного уклада и связей между предметами и явлениями окружающей среды, становится мыслящим. Этот процесс также можно назвать социализацией, включающей в себя важнейший признак – адаптацию индивида к выполнению общеобязательных нормативных предписаний, осознанное соблюдение вводимых для всеобщего блага ограничений.

Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 29 гарантирует каждому свободу мысли и слова. Этот незыблемый демократический принцип П. Д. Саркисов признает наиболее близким к обеспечению возможности гражданином в настоящее время получать знания. Он подкреплен другой конституционной нормой – ч. 4 ст. 29, определяющей свободу в поиске, получении, передаче, создании и распространении в рамках закона любой информации. Наконец, в ст. 43 Конституции РФ провозглашено одновременно право граждан на получение любого вида образования и обязанность государства и родителей (законных представителей) несовершеннолетних детей предоставить последним образовательный базис1.

В. М. Максимчук высказывается о том, что образование не следует рассматривать как обязательную форму, наполненную идеологическим содержанием (к сожалению, сегодня можно наблюдать постоянную трансформацию культурных ценностей и попытки навязывания некоторых стереотипов), это явление более многогранно и включает в себя набор бесконечных способов, приемов и условий обучения. Это процесс, вобравший в себя многовековую историю накопления и передачи умений и навыков, является феноменальным с позиций не только исторической, но и философской науки2. Признавая конвенциональность образования в качестве неотъемлемого признака демократической культуры Н. Ф. Ефремова указывает, что именно оно и представляет собой феномен хитросплетений человеческих усилий, умений, желаний и возможностей, которые передаются подрастающему поколению для того, чтобы потомки не отвергли идею общесоциального гуманизма и вывели ее на новую орбиту при дальнейшем укреплении столпов правового государства в России3.

Философский словарь определяет феномен как понятие, соотносительное с понятием сущности и противопоставляемое ему. Это противопоставление предполагает такой способ рассмотрения реальности, когда человек от наивного реализма («вижу вещи») переходит к осознанию того, что явления вещей нетождественны самим вещам. Феномен неотделим от познания и предполагает переход от явления к сущности4. По мнению И. Канта феномен – это явление, доступное чувственности и рассудку, оно противопоставляется ноуменам – «вещам в себе«, недостижимым для человеческого опыта5. Э. Гуссерль выделяет естественно-научное толкование феномена – вещь, взятая так, как она непосредственно предстает в чувственном опыте вместе с ее качествами, связями и отношениями, причем явленность вещей в чувственном созерцании противопоставляется тому, как они есть «сами по себе»: чувственные вещи – это «всего лишь явления» (blosse Erscheinungen) – в том смысле, что с их помощью дает о себе знать, «возвещает» о себе подлинная природа6.

Отличительным признаком феномена, понашему мнению, является иррациональность явления или совокупности явлений и связанных с ними процессов, которые «не вписываются в апробированную форму, не поддаются определению с позиций законов логики, достижений науки и не подчинены здравому смыслу. К исследованию феноменов человечество стремилось на протяжении всего своего существования, благодаря этому мы имеем сегодня огромное количество научных достижений, невозможных без тяги к познанию окружающего мира. Ключом к раскрытию сущности любого феномена является наука, с помощью которой возможно его выделение, формирование характеристик и подготовка практических рекомендаций. Получить этот ключ может только мыслящий человек, имеющий необходимый уровень образования, достигший определенной степени самоорганизации и готовый к открытиям. Понятие феномена и образовательный процесс личности, предшествующий научному объяснению любой иррациональности, неразрывно связаны между собой. Только благодаря этой связи феномены перестают быть табу и мифами, становятся познанными и обретают новый смысл и пользу для всего человечества»7. Признавая правоту данного суждения со своей стороны добавим, что развитие образования как полифункциональной социальной категории способствует не только теоретическому и практическому объяснению существующих феноменов, но и очерчиванию тех феноменов, которые пока лежат за рамками познания. При этом, образовательный процесс сам по себе является феноменом, который способен вскрыть сущность иных имеющихся в изобилии в окружающем мире феноменов.

Следует признать, что многочисленные представители различных наук признают своим долгом раскрыть содержание и дать теоретическую трактовку термину «образование». Изобилие подобных определений свидетельствует об актуальности и востребованности обществом процесса получения знаний и самосовершенствования. Приведем те, которые, на наш взгляд, являются наиболее удачным.

В культурологии под образованием понимается просветительская деятельность, направленная на сохранение культурных идеалов и ценностей и их трансляцию новым поколениям людей, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном и нравственном развитии8.

В педагогической науке этот термин включает в себя «совокупность систематизированных знаний, умений и навыков, взглядов и убеждений, а также определенный уровень развития познавательных сил и практической подготовки, достигнутый в результате учебно- воспитательной работы»9.

Социология рассматривает образование в качестве прямого или косвенного социального воздействия, результатом которого выступает сознательное принятие человеком общепринятых правил и норм поведения, моделей профессионального и личностного развития, требующихся для занятия достойного места в обществе10.

Историческая наука исследуемый термин трактует как процесс познания прошедших событий, анализа фактов, преследующий цель признания общечеловеческих ценностей, выявления динамики развития исторических явлений, недопущения повторения репрессий и моделирования на этой основе оптимальных принципов коллективного сосуществования11.

Философия трактует образовательный процесс как мегаформатное осмысление бытия, направленное на обретение нового знания путем осознанной творческой деятельности, способной изменить эмоционально-ценностное отношение к мирозданию12.

Признавая огромное значение имеющихся в различных общественных науках определений исследуемой категории В. А. Болотов и Н. Ф. Ефремова указывают на их связь с правовой действительностью. В широком смысле она проявляется в делегировании государством с помощью правовых норм возможности многоплановых научных исследований и всестороннего развития научных отраслей и форм получения образования. В узком понимании данного соотношения следует обратить внимание на администрирование современной науки и образования, т.е. с одной стороны организацию обучения в общеобразовательных учреждениях, ВУЗах, их финансирование и ресурсное обеспечение, с другой – контроль за всеми юридическими лицами, образовательная деятельность для которых является основной13. В. М. Спиваковский, в свою очередь, признает ведущую роль государства в процессе получения образования. Автор отмечает, что специализированные органы исполнительной власти не только поддерживают реализацию образовательных стандартов, но и поощряют существующие научные направления, координируют развитие науки в нужных для российского общества руслах, стимулируют работу ученых. Но эти, представляющиеся современникам не подлежащими сомнению истины, не всегда были транспарантами отечественного образования и науки. Достаточно вспомнить периоды советской истории, когда такие области исследования как немарксистская социология и генетика находились под запретом14. По мнению А. В. Малько право выступает волевым юридическим инструментом, способным формализовать процесс получения образования и сделать его общедоступным. Правовые нормы определяют градацию процесса обучения, фиксацию результатов получения гражданином знаний и дальнейшее использование образовательного ценза. Без пошаговой регламентации с помощью правовых норм этот процесс станет социально обособленным и превратится в хаотичную погоню за достижениями, которые нужны исключительно узкой общности людей15. По мнению В. А. Болотова право есть двигатель образования в России, именно он способен воплотить в жизнь демократические идеалы и дать возможность каждому индивиду сформировать свою личность, создать семью, получить желаемую профессию16. Соглашаясь с данными суждениями, считаем необходимым провести исследование законодательных определений термина «образование», содержащихся в нормативных актах.

В преамбуле утратившего ныне силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»17 легальная трактовка этой дефиниции сводилась к целенаправленному процессу воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающегося констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понималось достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. Следует признать, что в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»18 закреплено более емкое, на наш взгляд, определение, согласно которому образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуосуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно- нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. При сопоставлении указанных определений можно сделать следующие выводы. Во-первых, предыдущая редакция Закона об образовании устанавливала прямую связь между образовательным процессом и подтверждением образовательного ценза, которая в ч. 1 ст. 2 Закона № 273–ФЗ отсутствует. Во-вторых, новый Закон в отличие от своего предшественника рассматривает образование как общественно значимое благо, имеющее огромное значение для личности, общества и государства. При этом, на первое место выходит воспитание – деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно- нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства (ч. 2 ст. 2). По мнению отдельных исследователей, такой подход выгодно отличает настоящий Закон от ранее действующего, перекладывавшего ответственность за воспитание ребенка целиком на плечи семьи19. В-третьих, отраженная в ч. 1 ст. 2 дефиниция устанавливает связь между образованием и физическим развитием человека. Это способствует активизации применения в исследуемой сфере Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329–ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»20, который в п. 25 ст. 2 рассматривает физическое воспитание как процесс, направленный на воспитание личности, развитие физических возможностей человека, приобретение им умений и знаний в области физической культуры и спорта в целях формирования всесторонне развитого и физически здорового человека с высоким уровнем физической культуры.

Также необходимо признать, что зафиксированное в ч. 1 ст. 2 Закона № 273–ФЗ определение образования более приближено к нормам, закрепленным в ч. 2 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека21, согласно которым образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

При этом, нынешняя законодательная формулировка исследуемой дефиниции позволяет более широко рассматривать право на образование – в качестве естественного и фундаментального права человека и гражданина, содержание и значение которого закреплено в таких международных документах как Конвенция о защите прав человека и основных свобод22, Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования23, Международный пакт о гражданских и политических правах24, Конвенция о правах ребенка25 и т.д. В данном аспекте следует отметить, что ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека26.

В анализируемом определении законодатель заложил, на наш взгляд, актуальные признаки, которые не только сочетаются с нормами иных правовых актов, но и дают основания для развития интерпретаций отраслевого образования на долгосрочный период в региональном законодательстве. Так, к примеру, согласно ст. 71 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды»27 в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды вводится всеобщее и комплексное экологическое образование, включающее в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. В целях практической реализации этого положения на территории Саратовской области принята Концепция непрерывного экологического образования населения Саратовской области на 2009–2019 годы28, которая определяет экологическое образование как процесс овладения обучающимися научными основами взаимодействия природы и общества (человека). В данном документе подчеркивается, что экологическое образование должно осуществляться на протяжении всей жизни человека – от эмоциональных представлений о природе в дошкольном возрасте и понимания основ картины мира в младших классах школы до формирования экологического мировоззрения, сознания и необходимости собственного участия в экологической деятельности на всем протяжении жизни.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», вводя в научный и практический оборот понятие образования, также содержит норму, согласно которой данное понятие рассматривается в качестве сложной системы (ч. 1 ст. 10). Однако, легитимное определение этой системы в данном нормативном акте не дается. В целях уяснения сущности указанного термина и его значения для образовательного процесса приведем ряд теоретических трактовок.

Система (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) – множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Данное понятие является одним из ключевых философско- методологических и специально-научных понятий29.

Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»30. В свою очередь, С. Д. Хазанов под системой понимает представление реального объекта в виде совокупности элементов и связей между ними, позволяющее решать определенный круг задач, связанных с объектом, и сохраняющее целостность объекта31. При этом, как отмечает Н. Г. Салищева, система сохраняет целостность объекта, то есть проявляет эмерджентность при представлении тех свойств объекта, которые присущи объекту в целом и не присущи отдельным его частям32.

Мишин В. М. констатирует, что систему не следует рассматривать в качестве простой суммы частей; систему отличает непротиворечивость, взаимозависимость, упорядоченность ее элементов, каждый из которых выполняет определенную функцию, а вместе они обеспечивают существование всей системы. Если какой-либо элемент окажется неработоспособным, система лишится функциональности33. Веским дополнением данной позиции является мнение В. Н. Садовского, который указывает на такой важный признак системы как иерархичность. Образование и функционирование любой системы предполагает наличие иерархии звеньев, при этом иерархическое строение сложное системы обусловлено тем, что ее элементы, в свою очередь, также могут быть рассмотрены как особые системы34.

В. Н. Протасов определяет систему как объект, функционирование которого, необходимое и достаточное для достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается совокупностью составляющих его элементов, находящихся в целесообразных отношениях друг с другом. Таким образом можно вычленить как минимум три существенных признака системы: система – это объект; система – это объект функционирующий; система – это определенная совокупность отношений, имеющих место при взаимодействии системных элементов35.

Как мы указали выше, определение системы образования не содержится в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ, однако, исходя из анализа ч. 1 ст. 10 этого нормативного акта можно выделить состав элементов, которые в нее входят, а именно:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных видов, уровней и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Отметим, что согласно ч. 7 данной статьи система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

Следует пояснить, что схожая конструкция системы образования была зафиксирована в ранее действующем Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», согласно ст. 8 которого система образования в Российской Федерации представляла собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований; сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций; органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций; объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Подвергая критике установленные этим нормативным актом подходы к определению системы образования В. С. Леденев высказывает суждение о том, что преемственность образовательных программ является частным признаком, характеризующим организацию образовательного процесса, который в каждом образовательном учреждении носит индивидуальный характер. Поэтому юридически не установленная в субординационном отношении преемственность реализуемых образовательных программ в различного рода (вида) образовательных учреждениях (в зависимости от территориального расположения (столица, городской, районный центр), квалификации педагогов, углубленности изучения предметов и специальностей, общей подготовки обучающихся и т.д.) не может быть рассмотрена в качестве характеристики системы образования36. Соглашаясь с данным суждением и признавая правоту этих доводов отметим, что из действующей редакции Закона № 273–ФЗ признак преемственности образовательных программ обоснованно исключен из характеристики компонентов, входящих в систему образования.

Однако, по сравнению с ранее действующей редакцией (ст. 8 Закона РФ № 3266–1), в ч. 1 ст. 10 Закона № 273–ФЗ появился весьма существенный, на наш взгляд, недостаток, который не способствует четкому вычленению элементов исследуемой системы. Как мы указали, законодательным новшеством в данной норме является особое выделение организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования (п. 4). При этом, анализируемый документ не содержит каких-либо упоминаний, связанных с организационно-правовой формой этих организаций, их подчиненностью и сферой деятельности. Эти немаловажные аспекты также не регламентированы в иных нормативных актах, посвященных образованию. Необходимо отметить, что, несмотря на это нововведение, механизм оценки качества образования остался прежним: согласно ведомственным нормативным актам37 оценка качества образования является прерогативой образовательного учреждения, контроль качества образования – это важнейшая государственная функция, закрепленная за специализированным органом исполнительной власти – Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки38.

Что же касается ресурсного обеспечения исследуемой системы, то на сегодняшний день выделяются две основные организационно-правовые формы организаций, осуществляющих образовательную деятельность: бюджетные (государственные и муниципальные), осуществляющие деятельность за счет бюджетных ассигнований (ст. ст. 71, 82, 103 Закона) и негосударственные (частные) образовательные учреждения39. По общему положению ресурсное обеспечение (прежде всего, финансирование) бюджетных организаций осуществляется органами власти, их учредившими, и входит в состав их расходных обязательств. Деятельность негосударственных образовательных учреждений обеспечивается за счет собственников (физических и юридических лиц), такие учреждения не вправе рассчитывать на государственную поддержку, кроме случаев, непосредственно установленных нормативными актами40. Таким образом, разработчики Закона № 273–ФЗ при введении в систему образования указанных в п. 4 ч. 1 ст. 10 организаций не учли общие требования ГК РФ, связанные с процедурой ресурсного обеспечения бюджетных образовательных учреждений.

В ч. 1 ст. 19 исследуемого нормативного акта отражено, что в системе образования в соответствии с законодательством Российской Федерации могут создаваться и действовать осуществляющие обеспечение образовательной деятельности научно-исследовательские организации и проектные организации, конструкторские бюро, учебно-опытные хозяйства, опытные станции, а также организации, осуществляющие научно-методическое, методическое, ресурсное и информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования, оценку качества образования. Данная норма не является новой и лишь констатирует наличие таких организаций в России, которые были созданы задолго до вступления в силу Закона № 273–ФЗ. Формально указанные организации можно отнести к группе субъектов, обозначенных в п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона. Но, к сожалению, законодатель не принял во внимание, что ряд подобных организаций является закрытым для участия в образовательном процессе, обладает особым статусом и выполняет особые государственные задачи в оборонном комплексе. Например, подведомственные Министерству обороны РФ Московский научно-исследовательский институт приборостроения, Научно-исследовательский институт «Кулон» (г. Москва), Специальное конструкторское бюро «Топаз», (г. Москва), Научно-производственное предприятие «Рубин», (г. Пенза), Пензенское конструкторское бюро моделирования, Специальное конструкторско- технологическое бюро по проектированию приборов и аппаратов из стекла, г. Клин, (Московская область) осуществляют свою деятельность в режиме секретности, их научные разработки являются государственной тайной41. В анализируемом документе не содержится ответов на вопросы, какую роль эти и подобные им организации могут играть в оценке качества образования и как они могут влиять на ресурсное обеспечение этой системы. В ст. 19, 20, 95, 96 Закона ведется речь о возможной интеграции в систему образования различных субъектов, способных улучшить процесс получения знаний и навыков. Однако, механизм такой совместной деятельности государства, образовательных учреждений и сторонних организаций нормативно не установлен. Последовательный анализ Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не позволяет выявить иных потребностей такой категории юридических лиц кроме как в квалифицированных специалистах.