Субъекты административного права

Сергей Братановский, Милена Братановская, Светлана Книжникова

Субъекты административного права

Тема 1. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

После изучения данной темы студент должен:

знать

– определение, сущность, структуру основные виды и элементы административно-правового статуса гражданина;

– права и обязанности граждан в сфере государственного управления;

– основные средства и способы защиты прав, свобод и законных интересов граждан;

уметь

– оперировать такими специальными категориями, как «административная правоспособность», «административная дееспособность», «административноправовой статус»;

– отграничить административно-правовой статус гражданина от иных правовых статусов участников правоотношений»;

владеть

– навыками анализа структуры и содержания административно-правового статуса гражданина;

– навыками разрешения административно-правовых конфликтов, участниками которых выступают граждане. Правоотношение является сложным образованием и имеет определенное внутреннее строение. К элементам правоотношения относятся субъекты, их права и обязанности, а также объект правоотношения.

1.1. Понятие субъектов административного права

Правоотношение является сложным образованием и имеет определенное внутреннее строение. К элементам правоотношения относятся субъекты, их права и обязанности, а также объект правоотношения.

Субъектами административного отношения признаются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т.е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организаций, наделенных государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо, на которое распространяет свое действие норма административного права.

Необходимо отметить, что понятие «субъект управления», «субъект административного права», «субъект административного правоотношения» не тождественны. Субъект административного права определяется нормами права в общем, виде, как некоторая категория лиц, отвечающая требованиям гипотезы нормы (условие признания субъектом), в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административного правоотношения. Таким образом, субъект административного правоотношения – это субъект административного права, вступающий в конкретные правоотношения1.

Субъект государственного управления – это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере государственного управления. В условиях правового государства – это всегда субъект административного права, однако не исключается ситуация, в которой управляющий субъект оказывается вне поля действия норм административного права. Например, это может произойти при заключении органом исполнительной власти гражданско-правовой сделки (договоры купли-продажи, поставки и др.).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального и процессуального административноправового статуса, т.е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идет о таких двух категорий:

а) административная правоспособность. Она означает способность участника (субъекта) административно-правовых отношений иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности;

б) административная дееспособность – это способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил.

Объект административного правоотношения – это то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов. К объектам можно отнести предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные неимущественные блага, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого поведения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что будто бы у одной стороны имеется только обязанности, а у другой – только права. Свойственный административно-правовому регулированию метод хотя и предопределяют юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в качестве их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший в орган управления жалобу, вправе требовать ее приема и рассмотрения в установленный срок и т.п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки. Налицо, следовательно, взаимные, корреспондирующие права и обязанности сторон административного правоотношения.

1.2. Основы административно-правового статуса граждан

Административно-правовой статус граждан Российской Федерации составляет важнейшую и органическую часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2 другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

Содержание административно-правового статуса гражданина составляют:

а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами власти.

Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административноправового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной правоспособности устанавливается и изменяется при помощи административного права. В основных чертах она закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации изданы многочисленные федеральные акты, а также акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие те или иные стороны административно-правового положения граждан в целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области защиты Отечества детализируются в Федеральном законе от 28 марта 1998 года № 53–ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство прав и обязанностей человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, местожительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также другим обстоятельствам. Запрещаются любые формы ограничения граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В реальной жизни равноправие даже при самом тщательном его закреплении в Конституции не может исключить особого административно-правового статуса. Сейчас его имеют переселенцы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды, Герои Российской Федерации и т.д.

Объем административной правоспособности граждан может изменяться лишь в соответствии с законом. Такое ограничение возможно для отдельных граждан временно и только в случае и в порядке, определенном законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которое закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и другие правоограничения).

Кодексом об административных правонарушениях РФ также устанавливается в исключительном случае временное лишение или ограничение у отдельных граждан некоторых прав за совершение административных проступков. Так, предусматривается возможность лишения гражданина специально предоставленных ему прав управления транспортным средством, права охоты.

Режим чрезвычайного положения предполагает возможность введения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным законом – (ст. 55 Конституции РФ), ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия. Вместе с тем, Конституцией (ст. 56) закрепляются права и свободы не подлежащие ограничению.

Особенностью административной правоспособности является то, что ее осуществление ограничивается рамками государственного управления. Административная правоспособность характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов личности и государства в системе управления. Она служит основой административной дееспособности.

Административная дееспособность гражданина – признание за ним способности осуществлять какие-либо действия, приобретать права и выполнять возложенные обязанности административно-правового характера. В полном объеме административная дееспособность возникает, как правило, по достижению гражданином 18-летнего возраста. В различных сферах частичная дееспособность может возникнуть до достижения 18-летнего возраста. Так, в некоторые государственно-служебные отношения гражданин может вступить при достижении им частичной трудовой праводееспособности, возникающей до достижения 16-летнего возраста, субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет, определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут применяться к учащимся образовательных учреждений, возраст которого не уточняется и не ограничивается.

На административную дееспособность гражданина могут оказывать влияние различные факторы, в том числе наличие у граждан определенных заболеваний – душевной болезни, слабоумия. В силу указанных обстоятельств, граждане признаются частично или полностью недееспособными.

Дееспособные граждане могут осуществлять субъективные права и обязанности, вступать в конкретные административные правоотношения и быть стороной, обязанной выполнять требования, исходящие от органов исполнительной власти, или стороной, реализующей принадлежащие ей права.

Различаются административные правоотношения, складывающиеся в связи с:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);

б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);

в) нарушением органами исполнительной власти, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (например, отношение по жалобе);

г) нарушения гражданами их административноправовых обязанностей (например, ответственность за административные правонарушения).

Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», гражданство Российской Федерации – это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом. Гражданин РФ не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.

Заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства – двойное гражданство (ст. 62 Конституции РФ). При этом гражданин Российской Федерации, имеющий иное гражданство (гражданство или подданство иностранного государства), рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации. Наличие у гражданина РФ двойного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Гражданам РФ находящимся за пределами России, предоставляется защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность, пользоваться в полном объеме всеми своими правами, защищать свои права и охраняемые законом интересы.

Гражданство Российской Федерации приобретается:

– по рождению;

– в результате приема в гражданство Российской Федерации3;

– в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

– по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации.

Гражданство Российской Федерации прекращается вследствие выхода из гражданства Российской Федерации, либо по иным основаниям предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации осуществляется на основании добровольного волеизъявления. При этом выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин РФ имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом, привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу, либо если в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор, отсутствие иного гражданства и гарантий его приобретения.

Гражданство Российской Федерации прекращается также в результате негативной оптации, т.е. когда гражданин выбрал гражданство другого государства. Выход из гражданства может осуществляться в упрощенном, т.е. регистрационном порядке. Основанием для рассмотрения вопроса в таком порядке является иностранное гражданство одного из родителей.

1.3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Определяющее значение при осуществлении государственного управления, взаимодействия граждан с любыми управленческими структурами имеют следующие права граждан:

1. Право граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Оно подкрепляется их правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

2. Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ). Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82–ФЗ «Об общественных объединениях»4 общественные объединения – это добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

3. Право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ). Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54–ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествий и пикетированиях»5 определяет порядок подачи и рассмотрения уведомления о проведении соответствующих мероприятий, их ограничения, ответственности лиц, виновных в нарушении порядка проведения собраний митингов и других массовых акций.

4. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества. Обращения граждан к субъектам публичной власти – главное средство реализации, защиты прав, они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов власти, и исправить их ошибки. Обращение можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, об отношении граждан к деятельности властных субъектов.

5. Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 23 Конституции РФ).

Основания и порядок применения административного задержания, а также административного ареста урегулированы законодательством об административных правонарушениях.

Что касается личной неприкосновенности, то право на нее не охватывается случаями, когда поведение гражданина является противоправным.

К гражданам, совершившим правонарушения, может быть применено физическое насилие и иные меры обеспечения производства по делу и обеспечения выполнения решения о применении взыскания (применение силовых приемов, личный досмотр и др.).

6. Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства (ст. 23 Конституции РФ). Отношения в сфере личной жизни регулируются в основном нормами нравственными. Право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну как юридическая категория состоит из правомочий, обеспечивающих гражданину возможность находится вне службы, вне производственной обстановки в состоянии известной независимости от государства и общества, а также юридические гарантии невмешательства в реализацию этого права.

Предусмотренные в части 2 ст. 23 Конституции РФ право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, является важной гарантией права на неприкосновенность частной жизни человека, его личную и семейную тайну, но не может быть, однако сведено к ней.

Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции РФ).

С целью обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, 27 июля 2006 г. принят Федеральный закон № 152–ФЗ «О персональных данных»6.

7. Неприкосновенность жилища означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25 Конституции РФ). Например, в соответствие с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3–ФЗ «О полиции»7. Проникновение сотрудников полиции в жилые помещения допускается для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях; для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления; для пресечения преступления; для установления обстоятельств несчастного случая. При этом сотрудник полиции вправе при необходимости произвести взлом (разрушение) запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению в указанные помещения и на указанные земельные участки и территории, и осмотр находящихся там объектов и транспортных средств.

8. Право на передвижение. В настоящее время ограничение данного права в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Лица, находящиеся на территории Российской Федерации, могут свободно выезжать за ее пределы. Правом беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию обладают только ее граждане.

Право на передвижение граждан СНГ по территории бывшего СССР регулируется особыми соглашениями государств – членов СНГ.

9. Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом за исключением сведений составляющих государственную тайну. Перечень сведений составляющих государственную тайну, определяются федеральным законом. В соответствии с законом РФ от 21 июня 1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне» (в ред. от 8 ноября 2011 г.8). К государственной тайне могут быть отнесены сведения:

1) в военной области (о содержании стратегических и оперативных планов, о направлении развития вооружения и военный техники и т.д.);

2) в области экономики, науки и техники (об объемах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о государственных запасах драгоценных металлов и драгоценных камней и т.д.);

3) сведения в области внешней политики и экономики;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности (о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с соответственными органами, о методах и средствах защиты секретной информации и т.д.).

Осуществление этого права регламентируется Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124–1 «О средствах массовой информации»9, а также отдельными указами президента РФ. Указанными нормативными актами цензура запрещается. Также провозглашается недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Не допускается использование средств массовой информации: а) в целях совершения уголовно наказуемых деяний; б) для разглашения сведений, составляющих государственную и иную специально охраняемую законом тайну; в) для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, насилие и жестокость. Запрещается использование в теле-, видео, а также кинопрограммах, документальных и художественных фильмах в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих влияние на их здоровье.

10. Право граждан на возмещение государственного вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Право на возмещение вреда возникает при условии постановления оправдательного приговора; прекращения уголовного дела за отсутствием события или состава преступления, либо за недоказанностью участия гражданина в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении.

Конституции Российской Федерации содержит принципиально важную оговорку о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Например, право на изменение фамилии, имени и отчества, право на управление транспортными средствами, право на донорство, на приобретение оружия и др.