Городское управление

Заборова Е. Н.

Городское управление. Учебное пособие

Предисловие

В настоящее время на нашей планете более половины жителей проживают в городских поселениях. Город занимает центральное место в экономической, политической, социокультурной жизни, именно с городами связываются перспективы научно-технического прогресса, развитие информационных технологий и, что еще более существенно, перспективы развития человеческой цивилизации в целом. В связи c этим представляется чрезвычайно важным всестороннее изучение города как социального феномена, выявление закономерностей и тенденций его функционирования и развития, исторических трендов, в частности – исследование форм и механизмов управления городом.

С точки зрения российских законов и различных нормативных документов, современный город может считаться как самостоятельным субъектом Федерации (Москва, Санкт-Петербург), так и поселением, «вплетенным» в систему административно-территориального деления, нередко образующим одно целое с поселками и даже с селами (городские округа, муниципальные районы), что маскирует и затеняет ключевую роль города. Недостаточная четкость законов, касающихся системы местного самоуправления, создает значительные трудности в функционировании городов, порождает многочисленные как практические, так и теоретические проблемы.

Учебное пособие «Городское управление» содержит четыре части. В первой части рассматриваются общие концептуальные подходы к городу как социальному феномену и объекту управления, исторические и современные формы и режимы городского управления. Анализируются концептуальные подходы к понятию «город», выявляется его роль в цивилизации, исследуется изменение законодательно-административной основы функционирования городов.

Во второй части анализируются субъекты управления – городские власти (законодательные и исполнительные структуры, глава города и сити-менеджер) и население. Выявляются функциональные обязанности и ограничения, проблемы и трудности в работе городских властей, рассматривается роль граждан в управлении городом.

В третьей – внимание обращено на предметы ведения субъектов городского управления (анализируется городская экономика, финансы, социальная политика и пр.).

В четвертой – представлены современные социальные технологии городского управления.

Работа предназначена бакалаврам, магистрам, аспирантам и соискателям, специалистам в сфере управления, теоретикам и практикам, всем, кто изучает государственное и муниципальное управление и интересуется его проблемами.

Часть первая

ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

1. Город как объект управления

1.1. Критерии выделения города как типа поселения

Объектом городского управления является город, городское поселение. Но какое поселение можно отнести к типу «город»? Каковы критерии такого отнесения? Городом называется и маленький провинциальный городок, в котором едва насчитывается 15 тыс. жителей, и такое гигантское поселение, как Москва, в котором проживает более 12 млн человек. Оба поселения считаются городами, но они так не похожи друг на друга! Что же такое город?

Дать однозначное определение феномену «город» достаточно сложно. Возникает типичная для науки ситуация: чем более сложный, многоэлементный объект мы изучаем, тем труднее охватить единым взором все его компоненты, дать его краткое и ясное определение. Подсчитано, что существует более 200 определений культуры. Огромное количество таких определений существует и применительно к феномену «город». Город – чрезвычайно сложное, многофакторное явление, поэтому до настоящего времени не выработано единого, общепринятого понятия «город», имеется множество разнообразных трактовок этого явления.

Ученые единодушны в том, что город – это особый тип поселения людей. Но к этому определению добавляется множество других признаков, совокупность которых и дает нам представление о том, что такое город и в чем заключаются его особенности.

Попытаемся кратко сгруппировать основные, наиболее часто встречающиеся в науке и практике подходы к определению города как типа поселения.

1. Город – это пространственное скопление людей, жилищ, вещей, отношений. Это поселение в рамках ограниченного пространства, в определенных границах, скопление, характеризующееся долговременностью, особой пространственной организацией, имеющее разнообразный архитектурный облик.

2. Город отличает специфическая городская деятельность, которая определяется путем перечисления ее видов (городская деятельность – это промышленная, производственная, торговая, научная и т. д.) или путем противопоставления ее сельскохозяйственной деятельности (городская деятельность – это несельскохозяйственная деятельность). При этом подчеркивается качественное своеобразие городской деятельности (она интенсивная, разнообразная, концентрированная, интегрированная, дифференцированная и пр.). Типичные для города виды деятельности нередко обозначаются как его функции. При этом подходе город можно определить как концентрацию многообразия видов активности человека.

3. Город характеризуется определенной численностью жителей. В современных отечественных руководствах по проектированию и во многих научных публикациях используется следующая классификация городов по их численности (тыс. чел.): крупнейшие города – свыше 500, крупные – от 250 до 500, большие – 100– 250, средние – от 50, малые – менее 50. Некоторые ученые считают «настоящими» городами только города с населением свыше 50 или даже 100 тыс. жителей, другие полагают, что правомочно говорить о городах, начиная уже с 12 тыс. жителей. В этом случае для отнесения поселения к типу «город» необходимо, чтобы численность населения достигала 12 тыс. человек и доля рабочих и служащих вместе с членами семей составляла 85 % общей численности населения.

4. Для города характерен городской образ жизни – типичные, устойчивые типы поведения и деятельности горожан, осуществляемые в специфических условиях. Городской труд, быт, отдых отличаются от аналогичных видов сельской деятельности. Жилье горожан, как правило, имеет разнообразные коммунальные удобства, снабжено техническими средствами; передвижение жителя города связано с использованием транспорта; у горожанина особый жизненный ритм, свои формы и способы организации досуга, отдыха, свои интересы и ценности.

5. Город обладает официальным статусом, т. е. признанием за поселением особых функций, положения и названия «город», закрепленных в соответствующих документах.

6. У города особое место в системе расселения. Город занимает центральную позицию по отношению к расположению других типов поселений, это узел коммуникаций, связей, отношений. Город доминирует над окружающими его другими типами поселений, концентрирует миграционные, транспортные, логистические потоки.

7. Город – это искусственно созданная человеком среда обитания. Город – это сотворенная человеком, социально преобразованная, отличная от природной среда проживания людей. Город представляет собой наиболее крупную из искусственных сред обитания, созданную человечеством, в которой больше, чем в какой-либо другой среде, концентрируются и проявляются результаты исторического продвижения земной цивилизации. Термин «искусственность» в данном контексте подчеркивает социальную сущность города, его «неприродность», порожденность повседневными практиками человека. В отличие от других типов поселений, в городе как наиболее крупном искусственном образовании степень концентрации и проявления различных видов активности человека достигает наибольших величин. При этом количество перерастает в качество: возникает особая социальная пространственная поселенческая целостность.

8. Особым является направление, рассматривающее город как систему: город – это система взаимодействия различных сред (социальных, пространственных, экономических, экологических и пр.). Город – система систем, системная целостность.

Итак, из перечисленного набора определений видно, насколько по-разному понимают город различные специалисты. При этом указанные признаки города далеко не исчерпывают все многообразие имеющихся подходов. Например, существует оригинальный подход, когда принадлежность поселения к городу и выявление истинного уровня урбанизации предлагается оценивать по критерию обеспеченности жилья канализацией (предполагается, что если «удобства» у семьи в огороде, то образ жизни и, следовательно, менталитет жителей в лучшем случае полугородской). С этих позиций не каждый малый российский город может считаться городом.

Следует заметить, что далеко не все из вышеперечисленных признаков города можно считать бесспорными, корректными, непротиворечивыми. Например, рассмотрим официальный статус как критерий, по которому поселение можно отнести к городу. Официальное придание тому или иному поселению статуса города – порой субъективное и малообоснованное явление. В истории русского государства известны случаи, когда, проводя очередную реформу управления, государственная власть произвольно «записывала» в города или вычеркивала из их списка целый ряд поселений (достаточно вспомнить о реформах Екатерины II). Кроме того, официальное признание поселения городом, даже если оно базируется на таких объективных критериях, как численность жителей и выполнение городом тех или иных функций, может существенно запаздывать, отставать от реальных социально-экономических процессов, происходящих в поселении.

Требуют уточнения и те определения, в которых акцент сделан на несельскохозяйственном характере деятельности, осуществляемой в городах. Представление о городе как поселении с несельскохозяйственной деятельностью справедливо, но только для некоторых городов или отдельных исторически конкретных периодов жизни городов. В нашей стране сельскохозяйственная деятельность никогда не исчезала из сферы занятости горожан. На одних исторических отрезках она действительно была распространена незначительно, на других – даже преобладала среди занятий горожан.

В течение продолжительных периодов истории многие города были своего рода конгломератами земледельческого и ремесленного производства. В Западной Европе не только в древности, но даже в Средневековье в черте города сохранялась часть земли, служащая резервным пастбищем для скота (для случаев осады города неприятелем). Сельскохозяйственная деятельность была важнейшим видом деятельности и жителей уральских городов на этапе их формирования. Если сопоставить прошлое и настоящее уральских городов, то для современных городов действительно характерно незначительное число людей, занятых сельским хозяйством, но раньше это было не так.

Следует учесть и тот факт, что современная агломерационная форма существования города (когда соединяются, срастаются в единое целое несколько близлежащих городов и поселков) возникала как результат включения в черту города сельских поселений в качестве полноправных компонентов. Присоединяясь к городу, сельскохозяйственные поселения официально получают новый статус – статус города, тем самым «маскируя» сохраняющийся сельскохозяйственный характер деятельности и образ жизни населения. Кроме того, сегодня в нашей стране около 3/4 городского населения прямо или косвенно связаны с сельским хозяйством: это и работа в коллективных садах, на дачных участках, временная работа по сбору грибов, ягод, рыбная ловля, охота. Для многих горожан эти занятия выступают существенным дополнительным источником доходов. В городском образе жизни населения России силен элемент сельского образа жизни: многие горожане не до конца разорвали связи с сельской местностью и воспроизводят черты сельского менталитета.

Относителен и такой показатель, как численность жителей поселения. В абсолютных величинах город может иметь как значительную, так и незначительную численность. Так, во Франции, Португалии, Аргентине к городам относят поселения с населением от 2 тыс. жителей, в США и Таиланде – 2,5, в Испании и Греции – 10, в Канаде, Малайзии, Швейцарии – только 1 тыс., в Исландии – 300 человек, а в Дании – даже 250. Некоторые страны для определения города вообще не используют числовые критерии (Израиль, Бразилия, Боливия, Коста-Рика, Эквадор, Гаити, Гондурас), ограничиваясь такими понятиями, как административный центр, центр сосредоточения предприятий и т. п. В Свердловской области ряд поселений считаются городами, в то время как численность жителей в них не достигает 11 тыс. человек (Верхотурье, Волчанск, Верхняя Тура). В результате можно констатировать: в мировой практике и науке урбанистике нет единого мнения о минимальном числе жителей, позволяющем отнести то или иное поселение к типу «город».

Город не может быть обозначен некоторым абсолютным минимальным или максимальным числовым показателям. В количественном выражении он всегда есть преобладание над окружением, его числовые показатели всегда относительны. Для города имеет значение не сама величина, а ее «размер» (соразмерность) по отношению к другим поселениям: важно не само по себе число жителей, а то, насколько они численно преобладают над жителями в окружающих поселениях. Тот факт, что та или иная цифра официально принята в качестве критерия отнесения поселения к городу – это результат управленческого решения, сложившейся традиции, своего рода «договоренности», принятой в научных кругах и управленческих сферах.

Как видим, перечень черт, присущих городу, достаточно многопланов. Дать единое определение, в котором звучали бы все признаки, присущие городу, пока не удается. Сгруппируйте все вышеперечисленные подходы и, с некоторыми оговорками, вы дадите определение городу.

Большинство исследователей, описывая город, комбинируют в одно целое несколько признаков. Так, один из первых исследователей города немецкий географ и этнограф Ф. Ратцель назвал городом долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций. Он обращал внимание на несельскохозяйственный характер деятельности городских жителей, на важность пространственного скопления жилищ и на фактор численности населения. Другой классик социологии города – М. Вебер – акцентировал внимание на том, что город представляет собой замкнутое большое поселение, в котором отсутствует специфическое для общества соседей личное знакомство друг с другом (одна из черт образа жизни горожан). Акцент на место в расселении, транспортную роль городов сделан в работах К. Кули (C. Cooley). Согласно его мнению, в основе развития городов лежит развитие транспортных систем. Теория центрального места В. Кристаллера и А. Лэма концентрирует внимание на том, что город должен быть окружен достаточным количеством продуктивных сельскохозяйственных земель, в силу чего возникают торговля и система коммуникаций. Специалисты, как правило, выбирают то определение, которое наиболее отражает специфику их конкретного исследовательского или практического интереса. Мы получаем представление о городе уже из самого перечня признаков: он действительно многогранен и многоаспектен.

В настоящее время на планете происходит процесс нарастания численности городов, в том числе и больших городов: если еще в 1800 г. не было ни одного города с населением 1 млн человек, то в середине 1980-х гг. их было уже 160. Рост городов наблюдается и в нашей стране (табл. 1).

Таблица 1

Распределение городов Российской Федерации по числу жителей (по данным переписей населения)

Постоянно увеличивается и число городских жителей: сегодня около половины населения планеты проживает в городах.

В европейской части России в середине ХIХ в. в городах проживало лишь 5 % населения страны. Но уже с 1850 по 1914 г. городское население увеличилось в 3 раза. Это был период бурного индустриального развития, этап урбанизации. С середины 1970-х гг. наблюдается этап стабилизации, переход к экстенсивным формам управления развитием системы городского расселения. С 1990-х гг. в России происходит замедление роста городов, мировые глобализационные процессы захватывают страну. Сегодня Россию можно назвать урбанизированной территорией. На 14 октября 2010 г. в стране насчитывалось 2386 городских поселений: городов и поселков городского типа, в которых проживает 73,7 % россиян. Среди них – 1100 городов, 85 % которых составляют города с численностью населения до 100 тыс. жителей, и число их продолжает расти. Число самых крупных городов, в которых проживает миллион человек и более, устойчиво росло до 1989 г., а затем практически стабилизировалось.

Свердловская область – регион с развитой системой городских поселений. По количеству городов область уступает только Московской области: в Московской области насчитывается 80 городов, в Свердловской – 47, в Ленинградской – 31. Доля городского населения в общей численности населения области составляет 82 % (2010 г.). По показателю численности городского населения Свердловская область занимает второе место, а по общей численности населения – 3-е место среди субъектов РФ (уступая Московской и Ленинградской областям).

По параметру людности в Свердловской области представлены все типы городов: малые и средние, большие, крупные, крупнейшие. По данным 2013 г.1, основная масса городов (35 из 47) – это малые города с численностью населения менее 50 тыс. жителей; 8 городов относятся к средним (от 51 до 100 тыс. жителей); 3 города – к крупным и большим (от 101 до 500 тыс. жителей) и 1 город – крупнейший, это город Екатеринбург, в котором проживает 1411,1 тыс. чел. (табл. 2).

Таблица 2

Численность населения городов Свердловской области, 2010 г.

Городское население Свердловской области сосредоточено в двух полярных типах поселений – в городе-миллионнике Екатеринбурге (1411,1 тыс. чел., 2013 г.) и в малых и средних городах (1460,1 тыс. чел., 2010 г.). Следовательно, проблемы городов Свердловской области – это главным образом проблемы мегаполиса (крупнейшего города) и проблемы малого города.

Система расселения городов Свердловской области характеризуется высоким показателем распространенности моногородов. В соответствии с методикой Министерства регионального развития РФ, на территории Свердловской области насчитывается 17 моногородов (по другим данным, в Свердловской области таких городов – 152 или даже 323).

За последние годы отмечается тенденция перемещения городов в меньшие по численности поселения, также сокращается численность поселков городского типа. Темпы сокращения численности городского населения Свердловской области самые высокие среди других регионов Урала. Так, в 2010 г. в сравнении с 2003 г. численность городского населения сократилась на 7 %, что превышает показатели Курганской области (6 %) и Челябинской области (3 %).

Усиливается агломерационный эффект. Среди крупнейших центров, концентрирующих вокруг себя другие поселения, можно выделить такие города, как Екатеринбург, Нижний Тагил, КаменскУральский, Серов, Асбест. Зоны радиусом 50 км, а в ряде случаев – более 100 км, являются территориями активного влияния городов-центров. Такие зоны могут, как правило, быть очерчены изохроной 1,5-часовой транспортной доступности центра города. В целом по стране число менее крупных городов изменялось за счет повышения ранга одних городов и снижения других, переходящих в группу городов меньшего размера. Устойчивый рост, характерный для предшествующих десятилетий, прекратился. К этой картине следует добавить, что к настоящему моменту урбанизацией охвачены сравнительно небольшие территории в Европейской России, а за Уралом – только узкая полоса вдоль Транссибирской магистрали.

1.2. Город как система

В урбанологии городу как системе уделяется большое внимание: часто именно с концепциями и методами системного анализа связывается надежда на построение общей теории городов. Представляется, что, четко перечислив количество городских систем и взаимосвязи между ними, мы наконец поймем, что же такое город, и даже сможем математически просчитать протекающие в нем процессы.

Представляя город как систему, исследователи предлагают разные модели с различными комбинациями элементов. Например, модель, в которой выделяются такие элементы, как население, материально-вещная, естественно-природная, социальная и духовная среды. Или выделяются экономическая, политическая, стратификационная, демографическая и культурная среды.

Чтобы получить представление о сложности описания города как системы, приведем только один пример из огромного множества вариаций, которые встречаются в публикациях: «Базисной подсистемой города выступает экономическая сфера (сфера материального производства), включающая производительные силы и производственные отношения. Социальная подсистема обеспечивает духовное, физическое развитие и демографическое воспроизводство человека… В этой подсистеме выделяются… социальная инфраструктура и социальные отношения. Жители города образуют социально-территориальную общность людей. Особую подсистему образует технико-технологическая… в качестве подсистемы города следует выделять его среду (представленную сочетанием преимущественно искусственной, а также природной среды)… Технико-технологическая и средовая подсистемы входят в экономическую и социальную сферы»4.

Среди авторов, которые занимались проблемой структурирования городского пространства, можно назвать американского ученого Дж. Форрестера, определявшего город как сложную, саморегулирующуюся систему, внутри которой создаются напряжения, изменяющие экономическую деятельность и обусловливающие сдвиги в использовании земельных участков, строений и миграции населения, а также отечественных ученых Н. А. Аитова, А. Э. Гутнова, Л. А. Зеленова, В. И. Казанцева, М. Г. Светунькова и многих других.

Сложность рассмотрения города как системы усугубляется тем обстоятельством, что любой элемент городской системы – многокомпонентное образование, он также может быть представлен в виде особой системы. В зависимости от выбранного критерия, элементы города можно группировать бесконечным образом. Так, экономическая система города подразделяется на такие подсистемы, как хозяйствующее население, градообразующие отрасли, градообслуживающая сфера и пр. Городской социум, который образуют жители городов, по критерию «время пребывания в городской среде» можно подразделить на такие группы, как типичные горожане, городские маргиналы, гости города. Типичные горожане, в свою очередь, также весьма неоднородны, их можно представить как систему городских социальных групп (табл. 3).

Отметим еще раз, что количество выделяемых городских систем и подсистем может быть бесконечным – все будет определяться стоящей перед учеными конкретной исследовательской задачей и исходной методологической базой. В зависимости от того, какой критерий (или набор критериев) берется за исходный, город можно систематизировать сколь угодно большим числом способов. «Правильным» можно считать такой вариант системы, который, адекватно отражая действительность, позволяет практически действовать и частично прогнозировать развитие города или его отдельных подсистем.

Таблица 3

Система городских пространств и социальных групп

Мы предлагаем вариант структуры городского пространства, который в значительной мере опирается на идеи отечественного ученого Т. М. Дридзе. Мы исходим из гипотезы, что город можно представить как природное (экологическое) и социальное (материально-вещное и информационно-культурное) пространство, в центре которого находится человек во всем многообразии его связей и отношений. Город – это, с одной стороны, территория (географическое пространство), с другой – особое социальное пространство. В результате возникает модель, в которой выделяются два крупных блока – географическое и социальное пространство, последнее подразделяется на четыре элемента – экологический, материально-вещный, информационно-культурный и антропоцентрический.

В понятие «географическое пространство» входят такие характеристики, как географическое положение, природно-географические условия (рельеф местности, климатические условия, воздушный, водный бассейны, лесопарковые зоны). Как географическое пространство город характеризуется расположением в пространстве, протяженностью, компактностью, плотностью.

Ученых давно интересовал вопрос о влиянии географического пространства на общество. Существовало даже особое направление исследований – географическая школа, где этот фактор абсолютизировался (Ф. Ратцель, Р. Челлен, И. Мечников и др.). И сегодня ученые отмечают, что географический фактор оказывал и оказывает влияние на исторические процессы. Считается, например, что в долинах великих рек в Двуречье, Египте, Индии и Китае первые классовые общества имели удивительные черты сходства между собой. «Население крупных речных долин как бы подвергалось “давлению среды”. В этих условиях вырисовывалась выгодность, рациональность, рентабельность, если угодно, определенного социального устройства – многолюдного, с четкой и жесткой структурой, единовластием, обилием рабочей силы. Такие общества объективно приобретали в данных конкретных исторических и физико-географических условиях преимущества перед другими; происходил как бы “естественный отбор” социальных систем»5.