Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Все подобного рода повторявшиеся случаи вмешательства ландратов в городские дела по указам свыше от центральной или губернской власти, по собственной инициативе или по инициативе самого городского управления или населения – создавали на практике порядок отношений между ландратом и городом совсем противоположный тому, какой устанавливался законом 28 января 1715 года. По этому закону в основе отношений между ландратом и городским управлением должна была лежать независимость города от областной администрации. На практике получилось совсем иное. Городское население очутилось в значительной мере в ведомстве ландрата, а городское управление оказалось ему подчиненным. Между ним и чинами городского выборного управления стало даже устанавливаться правильное иерархическое отношение. Тотемский ландрат Карп Неелов, уезжая на время из доли, поручил править свою должность, как и следовало, состоявшему при нем комиссару Данилову-Домнину. Но когда и этому последнему настала необходимость уехать, он вместо себя определил отправлять дела в ландратской канцелярии тотемского бурмистра Алексея Чекалева, и, таким образом, бурмистр оказался исполняющим обязанности ландрата. Очевидно, что те, кто передавали ему эти обязанности, устанавливали между ним и собою определенную иерархическую связь[166].

6. Второстепенная администрация доли

Нам следует познакомиться теперь с теми вспомогательными орудиями, посредством и при помощи которых ландрат управлял своею долею и среди которых он занимал место центрального узла, стягивавшего целую сеть подчиненной ему администрации, покрывавшей собою долю.

Эта подчиненная ландрату местная администрация состояла из органов двоякого рода: одних назначало правительство, других выбирало само местное общество. К первым относятся прежде всего комиссары при ландратах. По указу 28 января 1715 года в каждой доле при ландрате должны были находиться комиссар «для управления всяких сборов и земских дел» и затем канцелярия из четырех подьячих, при которой состоят 12 конных рассыльщиков. Также, как и ландраты, комиссары назначались или, по крайней мере, утверждались в должности Сенатом[167], притом из самых разнообразных элементов. Так, мы встречаем комиссаров из царедворцев и из городовых дворян, из недорослей, из подьячих с приписью и без приписи и даже из людей боярских[168]. По закону комиссар должен был быть помощником ландрата и заместителем его в случаях его отлучки. На практике он приобретал иногда в некоторых долях значение ландратского товарища. Угличский ландрат, когда находился в доле, всегда действовал один; но в соседней бежецкой доле ландрат действовал всегда вместе с комиссаром и приговоры составлялись от имени обоих. В этом сказывалась, быть может, старинная административная привычка действовать «с товарищи», свойственная приказному и воеводскому управлению.

Таким же бюрократическим характером отличались и так называемые «управители», подчиненные ландрату. Если доля заключала в себе несколько городов с уездами, то в некоторые из этих городов, более отдаленные или более значительные, назначались особые «управители для отправления дел под ведением ландратским». Так, в тульской доле город Богородицк состоял под ведением особого управителя из царедворцев. В состав елецкой доли входили города: Елец, Талец, Ефремов, Чернь; из них в Ефремове был посажен особый управитель, «ефремовец Иван Косиченков». Иногда в руках такого управителя сосредотачивалось управление двумя городами: так, в псковской доле города Заволочье и Ржева Пустая были поручены особому управителю[169]. Лица эти заведовали сборами и производили суд, действуя подобно самим ландратам. Управителями бывали и служилые люди и подьячие; они назначались с утверждения губернатора, но были подчинены ландрату, и это подчинение сообразно с нравами времени могло быть иногда довольно интенсивно. Ржевский управитель Афросимов жаловался на псковского ландрата, под начальством которого он состоял, что тот, заподозрив его, управителя, во взятках с работных людей, «бил его дубиною и велел бить батожьем нагого смертным боем, безвинно изувечил и сделал государю неслугою». Управитель доказывал в своей челобитной, что ландрат будто бы и судить его не имел права, а не только, что бить, «того ради, что я ему товарищ». Однако губернская инстанция, которой принесена была эта жалоба, не согласилась с таким толкованием отношений управителя к ландрату, и петербургский вице-губернатор Клокачев так ответил обиженному Афросимову: «Вершить твоего дела не буду, а ежели станешь много мне о том деле говорить, велю тебя обругать»[170].

Как мы имели случай заметить выше, при образовании долей уезд не терял иногда своего старинного значения административной единицы. Точно так же сохранило свое значение и дальнейшее подразделение уезда на станы. Так, например, совпавшая с прежним уездом угличская доля, в которой считалось 5554 двора, подразделялась на 6 станов с очень неравномерным распределением между ними числа дворов: тогда как один из станов – городской – заключал в себе 2009 дворов, в другом, койском, их было всего 347. Это слишком неравномерное распределение дворов по станам, может быть, следует объяснять старинным происхождением последних.

Во главе каждого из этих станов – так было, по крайней мере, в угличской и в одной из ярославских долей, мы находим особое должностное лицо, которое носит название «станового дворянина»[171]. Незаметно, чтобы становые дворяне были выборными. По всей вероятности, они назначались самими уже ландратами, но непременно из местных помещиков. Надо при этом заметить, что становые дворяне существовали еще до введения ландратов; мы встречаем их и при комендантах, и нет ничего невозможного относить возникновение этой должности еще к XVII веку. Таким образом, ландратское управление, введенное указом 28 января 1715 года, встретилось в доле уже с готовой низшей административной организацией.

Становой дворянин был агентом местного управления и по финансовой, и по судебно-полицейской части. Его функции во многом напоминают функции теперешней уездной полиции. В финансовом отношении на нем лежали обязанности исполнительного характера. Он участвовал в производстве ландратской переписи, раздавая населению «образцовую сказку», т. е. ту образцовую ведомость, по которой население обязано было подавать о себе сведения. В некоторых местах он сам и производил перепись, принимая и проверяя подаваемые жителями стана сказки и составляя по этим сказкам переписные книги[172]. Далее, он производил сбор податей с населения стана, доставляя собранные деньги в ландратскую канцелярию, и понуждал жителей стана к исполнению возложенных на них натуральных повинностей[173]. Наконец, он исполнял разного рода предписания ландрата, относящиеся к финансовому управлению доли. Так, например, становому дворянину рожаловского стана угличской доли А. Шубинскому было предписано осенью 1715 года произвести сыск в вотчинах Алексеевского монастыря о запустении бань, служивших, как известно, предметом особого обложения. Этот сыск происходил так, что становой дворянин приглашал к себе на «съезжий двор», расположенный в одном из больших сел стана, тех лиц, показания которых ему нужно было получить, снимал с них допрос, который затем отправлял к ландрату. Постройка мельниц, служивших также предметом обложения, могла производиться только с разрешения ландрата, и поэтому в случае подачи просьбы кем-либо из землевладельцев доли о таком разрешении ландрат предписывал становому дворянину отправиться для осмотра места предполагаемой постройки[174].

В судебно-полицейском отношении становой дворянин совершал те же предварительные и исполнительные действия, которые и теперь возлагаются на уездную полицию по отношению к суду. Он принимал жалобы от потерпевших и производил предварительное дознание, которое потом передавал в комендантскую, а с 1715 года в ландратскую канцелярию. Так, например, становому дворянину верховского стана Ярославского уезда подал жалобу помещик В. И. Муранов на свою тещу в том, что она не пускает его к жене, к которой он было приехал. Становой дворянин вызвал к себе жену и тещу просителя и, сняв с них допрос, передал дело коменданту[175]. Иногда становой дворянин производит дознание по жалобе, поданной прямо ландрату. Крестьянин одной из вотчин городского стана угличской доли бил челом ландрату о том, что у него украдена была пряжа, которую, однако, он разыскал. Был послан указ к становому дворянину о расследовании дела. Становой произвел осмотр места кражи, прислал украденную пряжу в ландратскую канцелярию и, так как потерпевший заявил, что вор, разламывая крышу, должен был непременно порезать себе руку – были найдены следы крови – то становой осмотрел руки у всех крестьян той же деревни. Он же высылает в ландратскую канцелярию, отдает на поруки или на расписку причастных судебному разбирательству лиц: ответчиков и свидетелей; в случаях убийства делает осмотр и описание мертвого тела; производит повальный обыск и снимает допросы на месте. Наконец, на него же возлагается исполнение судебных решений. Так, например, становой дворянин совершает раздел земли между спорившими сторонами согласно приговору. Он отправляет также функции полиции безопасности. Он обязан следить, чтобы в его стане не было каких-нибудь беглых людей; их он обязан ловить и присылать в ландратскую канцелярию[176].

Под начальством станового дворянина состоит еще целая сеть сельской полиции, так что он далеко еще не заканчивал собою административно-полицейской лестницы. Ее последней ступенью надо считать сельского десятского. Эта полиция имела общественный характер, так как ее состав: сотские и десятские должны были поставляться местным сельским населением, и эта поставка лежала на сельском населении как особая повинность. Ландраты застали сельскую полицию уже организованной, но трудно сказать, имела ли она непрерывную связь с выборной сельской полицией XVII века, состоявшей в ведении губного управления. Один приговор министров в Ближней канцелярии, относящийся к 5 июня 1710 года, дает право думать, что этой непрерывной связи не было. Этот приговор предписывает организовать сельскую полицию, выбрав сотских, пятидесятских и десятских специально для надзора, чтобы нигде не находили себе пристанища беглые солдаты, рекруты и недоросли. Если потребовалось издать особый указ об организации выборной сельской полиции, то очевидно, что этой полиции или совсем не было, или если она существовала, то не везде. Приговор 1710 года любопытен еще в особенности тем, что он пытался привлечь к исполнению полицейских обязанностей сельское духовенство. Приход становится полицейским центром, так как приговор предписывал «съезжих дворов для народной тягости не строить, а собираться сотским у церквей». Этим сотским приходские священники обязывались подавать ежемесячные сказки под опасением очень значительного по тем временам штрафа в 15 рублей, о том, что в их приходах беглых людей и воров нет. Таким образом, приходский священник должен был явиться по этому указу в роли полицейского, следящего за тем, чтобы в его приходе не было подозрительных людей[177].

Выборы сельских сотских и десятских были произведены еще при комендантах в 1713 году, как это можно заметить по сохранившимся практическим документам; притом они были общими, а не частичными, т. е. избирался весь состав сельской полиции в стану и, по-видимому, по крайней мере в угличской доле, происходили впервые, а не имели целью лишь перемену прежнего состава избранных. Были ли они запоздалым исполнением указа 5 июня 1710 года, или состоялись в силу какого-нибудь нового указа, сказать трудно. Та часть постановлений 1710 года, которая относилась к полицейским обязанностям приходского духовенства, не была исполнена, по крайней мере, в угличской доле, которую мы особенно пристально наблюдаем. Не было здесь избрано и пятидесятских, о которых говорил указ 1710 года.

Чтобы познакомиться с порядком выборов, посмотрим подробнее, как они происходили в одном из станов Угличского уезда, койском. 4 февраля 1713 года от коменданта А. И. Нарышкина был послан указ становому дворянину о производстве выборов, которым предписывалось выбрать в сотские и десятские «людей добрых и пожиточных, и правдивых, и к таковому делу заобыкновенных». При каждом сотском должно было состоять девять человек десятских, но непременно так, чтобы по одному десятскому приходилось из каждой деревни, несмотря на ее размеры, даже хотя бы она состояла только из одного двора. Окончив выборы, становой дворянин должен был переслать коменданту избирательные протоколы с рукоприкладствами избирателей и за своею подписью и затем списки избранных чинов сельской полиции с указанием, какие селения со сколькими дворами приходятся на округ каждого сотского. Койский стан заключал в себе всего 347 крестьянских дворов. В полицейском отношении он был подразделен на три сотни, включавшие в себя по сту дворов с небольшим каждая, и поэтому для выборов состава сельской полиции состоялось три избирательных собрания. В каждом избирательном собрании участвовало далеко не все население сотни. В нем заседала только хозяйственная администрация вотчин, как частновладельческих, так и монастырских, т. е. сельские старосты и их помощники, так называемые «выборные». Эту сельскохозяйственную администрацию следует отличать от сельской полиции. Первая имела частный характер: старосты и выборные в вотчинах исполняли, главным образом, хозяйственные обязанности в имениях. Сельская выборная полиция, подчиненная становому дворянину, носила публично-правовой характер. Число членов этих избирательных сотенных собраний было в иных случаях очень ограничено, тем более что такая сельскохозяйственная администрация существовала только в крупных имениях, и ее, конечно, не было в тех деревнях, которые состояли из одного-двух дворов. Так, в состав первой сотни койского стана вошли владения восьми помещиков, в которых было 15 селений разных названий. На избирательном собрании участвовало лишь 6 членов, из которых пятеро принадлежали к одной крупной вотчине стольника Нелединского-Мелецкого, состоявшей из села Коя с деревнями. Это были староста и четверо «выборных». Таким образом, только владения двух помещиков из восьми были представлены на избирательном собрании первой сотни. Вторая сотня заключала в себе владения 13 помещиков, и только владения семи были представлены на избирательном собрании. На избирательном сходе третьей сотни присутствовало 6 членов: из них трое были – целовальник и выборные вотчины угличского Покровского монастыря, один – староста вотчины Антониева монастыря и двое старост частновладельческих вотчин. Итак, эти избирательные собрания были не чем иным, как сходами сельских властей крупных имений; они-то и производили назначения сотских и десятских из жителей селений сотни. Так как число селений в сотне было обыкновенно больше, чем сколько надо было избрать в десятские, то, вопреки указу, десятский назначался не в каждой деревне. Зато в двух сотнях избрано было десятских по десяти вместо девяти, требуемых указом.

Избирательная коллегия, производя выборы на полицейские должности, брала на себя ответственность за избранных лиц. «А буде вышеписанный сотский и десятские по указу царского величества за выбором нашим отправлять во исполнительство не будут, – так заканчивается обыкновенно протокол избрания, – и великий государь указал бы нам жестокое наказанье». Протокол скреплялся подписями избирателей, за которых по безграмотности подписывался земский или церковный дьячок, а также подписью станового дворянина, который, давая свою подпись, также разделял ответственность за избранных лиц. В этом протоколе перечисляются обыкновенно те обязанности, для исполнения которых избирались сотские и десятские. На них возлагалось наблюдение за безопасностью в сотне. Им предписывалось смотреть, чтобы в их сотнях не находили себе убежища беглые и подозрительные люди, тати, разбойники, смертные убийцы, коренщики, ведуны, беглые драгуны и солдаты. В случае появления таких они должны были их ловить и отводить к становому. Если сотский и десятские получают известие о грабеже и разбое, они обязаны преследовать и ловить виновных со всяким усердием, не стесняясь границами сотни, уезда и даже губернии. Сотский и десятские должны были также отыскивать вора по следу и вынимать поличное. Этот наказ сельской полиции, как видим, очень напоминает собою старинные губные наказы, в которых на сотских и десятских, состоявших под начальством губных старост, возлагались такие же обязанности. В исполнении этих обязанностей по предупреждению и пресечению преступлений сельская полиция действовала довольно самостоятельно. Получив известие о появлении подозрительных людей или о совершившемся преступлении, сотский и десятские должны были тотчас же принимать меры к поимке без всяких распоряжений свыше. Но эти же чины были также и низшими служителями при становом дворянине и при ландратской канцелярии. Они караулили и конвоировали колодников, исполняли обязанности рассыльных и т. п.[178]

7. Деятельность ландратов в губернской канцелярии в 1715–1719 годах

Издавая указ 28 января 1715 года о разделении губерний на доли и превращая ландратов из постоянных членов губернского совета в правителей этих областных единиц, преобразователь, однако, не совсем отказался от идеи коллегиального управления губернией. Правда, большой постоянно действующий губернский совет ландратов под председательством губернатора с изданием этого указа прекратил свою деятельность; тем не менее губернатор не был оставлен распоряжаться губерниею один. Указ 28 января 1715 года предписывал: «Из ландратов всегда быть при губернаторах по два человека с переменою по месяцу или по два месяца». Таким образом, на место большого губернского совета ландратов стал теперь малый комитет, в котором должны были присутствовать по очереди по двое из ландратов. Но и большой совет не был уничтожен указом 28 января 1715 года окончательно. По этому указу в конце года все ландраты должны были «съезжаться к губернаторам со всеми правления своего ведомостьми к счету и для исправления дел всем вместе». Отменялось только постоянное действие ландратского совета, и он обращался в ежегодный временный ландратский съезд. Итак, вместо постоянного губернского ландратского совета указ 28 января 1715 года вводил два коллегиальных учреждения: постоянное губернское присутствие из двух очередных ландратов под председательством губернатора и съезд всех ландратов в конце каждого года. Этою мерою в значительной степени усложнялась прежняя простая схема губернской администрации.

Нам следует теперь посмотреть по уцелевшим практическим документам, насколько эти нормы указа 28 января 1715 года были осуществлены в действительности. Что касается очередного дежурства ландратов при губернаторе, то его можно считать вполне доказанным. Бумаги губернских канцелярий показывают ежедневное присутствие там ландратов. Эти дежурные ландраты называются «очередными» и «месячными», а самое их дежурство «ландратской чередой». Приговоры и указы губернской канцелярии подписываются губернатором и дежурными ландратами; иногда, впрочем, исходящие из губернской канцелярии бумаги, даже такие как доношение в Сенат, скрепляются только одним из дежурных ландратов. Скрепляя своею подписью приговоры, указы и доношения, дежурные ландраты разделяли с губернатором ответственность за действия губернии перед Сенатом. Одним из указов Сената было предписано Московской губернии прислать в Петербург дьяка Московской губернской канцелярии Тихменева. Губерния не исполнила этого указа. Тогда наложен был Сенатом штраф на губернатора в размере двухсот рублей и на каждого из двух месячных ландратов по пятидесяти рублей. В 1718 году в комиссии строения гаваней произведен был допрос московскому губернатору Нарышкину, вице-губернатору Ершову и месячным ландратам Д. Потемкину и Д. Камынину: «На гаванное строение с Московской губернии расположили они по 1 р. 7 алт. 4 д. с двора, итого 258 000 руб. И такое великое число для чего расположили собою без указу и не описывая о том к правительствующему Сенату и у приговора их, ландратов, закрепа есть ли?» Ландраты ответили, что приговор они подписали вместе с губернатором, но тотчас же после того уехали в свои доли и поэтому не знают, было ли доведено об этом приговоре до сведения Сената или нет[179].

Эта кратковременность ландратского дежурства при губернаторе вела к большим неудобствам в делопроизводстве, на которые указывала Сенату Московская губерния в 1716 году: месячные ландраты, отбыв свой месяц, уезжали в свои доли, как это имело место в приведенном выше случае, не дождавшись окончания дел, при них начатых. Ландраты, являвшиеся им на смену, заставая дело в середине его течения, должны были терять много времени на ознакомление с его началом. Губерния просила увеличить срок ландратского дежурства до одного года, указывая, что тогда дела будут начинаться и оканчиваться при одних и тех же ландратах[180]. К этому ходатайству она прибавляла еще просьбу увеличить число дежурных ландратов до шести, так как двое не могут справиться с тою массою дел, которая сосредоточивается в губернской канцелярии. Временно до сенатского указа в Московской губернии было уже установлено дежурство шести ландратов. Сенат не утвердил этого нововведения и предписал соблюдать указ 28 января 1715 года, но через два года должен был уступить и согласиться на увеличение в Москве присутствия ландратов до пяти человек[181].

Гораздо труднее решить вопрос, собирались ли на практике ландратские съезды «при окончании года» и насколько в этом отношении осуществился указ 28 января 1715 года. Ясных свидетельств, которые бы доказывали бесспорно регулярное существование таких ежегодных съездов, нам не пришлось встретить в памятниках делопроизводства губернии. Однако нельзя сказать, чтобы относящийся сюда параграф указа 28 января 1715 года сразу и совершенно стал мертвой буквой. Есть указания, что, по крайней мере, мысль о ландратских съездах не замирала некоторое время в губерниях. В 1715 году Троицкий Сергиев монастырь затеял тяжбу с одним из соседей по имению в Юрьев-Польском уезде. Дело сначала разбиралось у юрьевского ландрата М. Трусова, но монастырь остался решением ландрата недоволен, нашел, что он дружит и норовит противной стороне и на такую ландратскую «посяшку», т. е. потачку, принес жалобу московскому губернатору. Этот последний сначала было решил отправить в юрьевскую долю ландрихтера для розыска, как то и следовало по указу 28 января 1715 года в случае ландратских «прегрешений», но затем решение свое отменил и уполномоченному Троицкого монастыря «изволил сказать, что де он ландрихтеру в город Юрьев посылку отставил, потому что юрьевский ландрат М. Трусов, також и другие ландраты каждый из своей провинции с делами и со всеми своими правлениями будут к Москве в губернскую канцелярию в декабре ж месяце»[182]. Отсюда видно, что съезд московских ландратов в декабре 1715 года все-таки предполагался, и до него был отложен разбор дела Троицкого монастыря с соседними крестьянами. Неизвестно, состоялся ли этот съезд. По крайней мере, дело монастыря решено не было, и это дает право думать, что предположение губернатора о съезде едва ли осуществилось.

Иногда можно встретить в документах следы совещания губернатора с ландратами, но трудно сказать, были ли это именно те съезды, о которых говорил указ 28 января, или экстренные совещания, собираемые ad hoc для решения каких-либо чрезвычайных затруднительных дел. Такое совещание имело место в Казани в 1717 году. На нем участвовало пять ландратов из общего числа восьми, полагавшегося в Казанской губернии по отделении от нее Нижегородской[183]. Дело шло о применении в одном частном случае недавно изданного закона 23 марта 1714 года о единонаследии, вызывавшего вообще большие недоумения и затруднения на практике. Мнения на совещании разделились. Казанский вице-губернатор и двое ландратов стояли за распределение наследства между сонаследниками, предлагая свое толкование закона 23 марта 1714 года. Губернатор и трое других ландратов с этим толкованием не согласились и настаивали на том, чтобы обратиться за разъяснением в Сенат. В этом смысле и составлен был приговор. Мнения свои каждый из ландратов представлял письменно, один за другим, и так как мнения эти помечались датами, то можно проследить, что представление их тянулось в течение месяца – с половины февраля до половины марта[184]. Был ли это один из ежегодных ландратских съездов? Во всяком случае, он происходил не при окончании года в декабре, а в начале следующего года. Итак, прямых свидетельств об осуществлении указа 28 января 1715 года относительно ежегодных ландратских съездов мы пока не имеем. По косвенным соображениям мы можем заключать скорее, что указ этот не исполнялся или исполнялся не в той мере, на какую был рассчитан. Если съезды действительно происходили, они должны были оставить по себе следы в документах. Съезд, например, 44 ландратов Московской губернии был бы настолько внушительным явлением, что не мог проходить незамеченным. Другим соображением, говорящим в пользу того, что закон 28 января 1715 года не исполнялся, является, как увидим ниже, отвлечение ландратов от губернского центра, кроме их обычных дел в доле, различными посторонними возлагавшимися на них поручениями, так что для них не было времени являться еще на губернские съезды.