Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Решение вопроса о том, из какого общественного класса назначались ландраты, также подтверждает нам, что ни о каких ландратских выборах не могло быть и речи. Первый указ 24 апреля 1713 года умалчивает о том, кого именно надо в губерниях «учинить» ландратами. Из повеления 20 января 1714 года, предписывавшего избирать ландратов «всеми дворяны», можно было бы заключить, что и избираемые будут также из «всех дворян», т. е. вообще из уездного дворянства, подобно тому как это было с прежними губными старостами и должно было быть с выборными воеводскими товарищами 1702 года. На практике, однако, вышло иначе. Уже в первые кандидатские списки, представленные губернаторами в течение 1713 года, были внесены служилые люди тех чинов, которые и прежде играли большую роль в центральной и местной администрации, управляя приказами и сидя воеводами в городах, и которые в XVIII веке получили общее название «царедворцев». То был контингент высшего дворянства, дробившийся на четыре «московских» чина: стольников, стряпчих, дворян московских и жильцов[84]. Со времени введения регулярных полков и разделения России на губернии эта старинная московская дворянская гвардия также испытала на себе перемены. Часть ее вошла в качестве офицеров в регулярные полки, другая часть, благодаря усложнению местной администрации, вызвавшему потребность в гораздо большем персонале в области, чем было прежде, была распределена по губерниям и отдана в распоряжение губернских начальств. Таким образом, восемь губерний Петра не только оттянули от центральной кассы стекавшиеся туда денежные ресурсы, распределяя их между восемью областными кассами, но точно так же отвлекали от Москвы и распределяли по восьми губернским центрам и высший класс дворянства, представлявший из себя личный запас для административной машины. При распределении всего группировавшегося прежде в Москве состава царедворцев по губерниям принималась во внимание связь их с губерниями по землевладению. Царедворец посылался именно в ту губернию, в которой находились его поместья и вотчины. По крайней мере, один документ перечисляет в виде исключения царедворцев, написанных по списку Московской губернии, за которыми, однако, поместий и вотчин в этой губернии не было «сыскано»[85]. Таким образом, в каждом губернском центре образовался известный запас царедворцев, которым губернатор постоянно и пользовался, частью для замещения открывающихся должностей в губернской администрации, частью для отдельных поручений. Из них обыкновенно назначались обер-коменданты и коменданты в городах; они отправлялись комиссарами в те полки, содержание которых было возложено на губернию. Им давались также и временные поручения: одного посылали наблюдать за доставкой «тялочных (лодочных) припасов», другому поручалось произвести какую-нибудь понадобившуюся перепись, на третьего возлагался разбор недоразумений между «большеплатежными и малоплатежными» членами купечества в каком-либо городе и т. п. Из этих-то царедворцев и брались ландраты, как при общем их назначении, так и затем при дополнительных. Так, из 13 ландратов, назначенных в 1714 году в Московскую губернию, 12 имели чин стольника и 1 был жилец; из 8 ландратов Киевской губернии один был комнатным стольником, остальные стольниками; из 10 ландратов Архангелогородской – было 2 стольника, 4 стряпчих и 4 жильца[86]. Назначать царедворцев в ландраты было, очевидно, обязательно: Казанская губерния потому именно не представила к сентябрю 1713 года кандидатских списков и доносила о невозможности выбрать ландратов, что, как писали оттуда, «царедворцы той губернии были на службе в походе с губернатором»[87]. Назначенные в 1714 году ландраты были люди уже немолодого возраста, по большей части прошедшие очень разнообразную карьеру «царедворца», побывавшие в придворной, военной и гражданской службе. Вот несколько примеров ландратских биографий. Ландрат Мякинин начал службу в 1688 году, когда он 15-ти лет от роду был написан в царицыны стольники. Придя в возраст, он из ведомства Мастерской палаты, управлявшей придворным штатом царицы, был передан в Разряд, откуда посылался в походы под Азов и под Нарву, переменив, таким образом, спокойную придворную должность на тяжелую службу боевого офицера. Возвратясь благополучно из нарвского похода, он получил поручение по дипломатической части и был из Посольского приказа назначен провожать до границы уезжавшего польского посла. Затем его не раз командировали по различным делам гражданского управления: поручали произвести перепись постоялых дворов в Москве и уезде, назначали неоднократно членом учреждавшихся по разным отдельным случаям специальных комиссий. По учреждении Петербургской губернии губернская канцелярия послала его сначала к приему «работных людей», т. е. поручила ему заведовать набором работников, поставка которых лежала на населении особою повинностью, а затем, когда он это поручение исполнил, назначила его «к управлению подвод» для шествия царевны Наталии Алексеевны. Прослужив некоторое время опять в военной службе, он попал в морское ведомство и был определен к «корабельному строению» в качестве надзирателя за рабочими и заведующего раздачей провианта. С этой последней должности он получил назначение в ландраты[88]. Другой ландрат Н. Т. Квашнин-Самарин начал службу жильцом в 1700 году в адъютантах при боярине князе И. Ю. Трубецком, с которым участвовал в нарвском сражении. Он побывал затем во многих битвах, между прочим при взятии Канцев, и с кратковременными отпусками домой служил попеременно в нескольких полках до тех пор, пока в 1708 году «за переломкою ноги» не был отставлен от полковой службы. Года три его не беспокоили, он сидел дома, леча свою ногу, но уже в 1711 году он назначен был «к делам», т. е. в штатскую службу, а именно: был определен «к пропуску дубовых лесов и тялок, и буеров» из Вышнего Волочка в Новгород и Ладогу. Потом он получал какие-то командировки из петербургской губернской канцелярии в Смоленск и, наконец, был назначен ландратом Петербургской губернии[89]. Карьера третьего ландрата Чирикова была несколько проще. Пройдя обычным порядком все чины с жильца до стольника, он затем был послан воеводою в захолустное местечко Каменный Затон, после чего и назначен старооскольским ландратом[90]. Большая половина царедворцев, назначенных в ландраты в Московскую губернию при увеличении штата ее ландратов в 1715 году, были ранее обер-комендантами в той же губернии[91].

Итак, бесспорным можно считать тот факт, что в ландраты назначались обыкновенно царедворцы из того запаса их, который состоял в каждой губернии. А раз это так, не могло быть никаких ландратских выборов. Какой смысл, в самом деле, могли бы иметь эти последние, если круг кандидатов для избрания был так мал и ограничен, что его едва могло хватать для замещения определенного на губернию комплекта ландратов? Действительно, царедворцев не хватало при той напряженной деятельности, которую задавала губерниям реформа, и нередко можно встретить жалобы губерний на «умаление царедворцев» и неисполнение той или другой возложенной на губернию обязанности вследствие того, что «от дел свободных царедворцев в губернии нет». Этот недостаток служебного персонала – одна из характерных сторон петровской реформы, и благодаря ему при назначении ландратов устранялась совершенно возможность выборов: выбирать было не из кого, когда приходилось довольствоваться скудным запасом, имевшимся в наличности. С трудом находили губернаторы то количество царедворцев, которое требовалось для ландратских должностей, отвлекая их от разных других порученных им дел. В некоторых губерниях их все-таки недостало, и пришлось прибегнуть к назначению ландратов из городового дворянства. Это было в двух: в Смоленской, где из восьми ландратов четверо были стольники, а другие четверо принадлежали к простой «смоленской шляхте», как тогда называлось дворянство областей, присоединенных от Польши при царе Алексее; и в Казанской, где из 14 ландратов 1714 года шестеро были «казанцы», т. е. служили по городу Казани[92]. Отдельные случаи назначения не из царедворцев встречаются и потом при частных назначениях опять-таки по недостатку царедворцев. Так, на место казанского ландрата Л. Хрущова, отставленного по болезни, был назначен губернатором до указа подполковник Федор Нармацкий, которого, как оказалось, «по справке с разрядным столом в московских чинех с царедворцы не написано»[93]. Встречается даже случай назначения в ландраты из простых дьяков губернской канцелярии. В Нижегородской губернии четырьмя дворцовыми волостями: Толоконцевской, Дрюковской, Керженской и Хохломской управлял дьяк С. Нестеров. В 1715 году, когда губерния делилась на доли, старосты и крестьяне этих волостей подали в Сенат челобитную, в которой просили не назначать к ним другого правителя, кроме Нестерова, который пришелся им по душе, потому что оказался человек добрый и не чинил, как свидетельствовали челобитчики, никаких обид и разорения. Ходатайство это было уважено: из четырех волостей было предписано составить особую долю, и С. Нестеров был назначен в нее ландратом[94]. Это был, кажется, единственный случай назначения ландрата по ходатайству местного общества, притом общества крестьянского. Приведенные случаи показывают, что и при замещении ландратских должностей лицами не из московских чинов выборы точно так же не имели места.

Впрочем, вскоре после 1714 года ландратская должность перестала быть выборною и по закону. В 1716 году Петр предписал Сенату назначать в ландраты офицеров, получивших отставку за старостью или за ранами, особенно тех из них, которые не имеют за собою никаких населенных земель. Такое назначение получало, следовательно, характер пенсии в награду за военную службу, «ибо не без греха есть в том, – признавался царь, – что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили – тунеядцы – те многие по прихотям губернаторским в губерниях взысканы чинами и получают жалованье довольное». По этому указу ландраты уже не только не должны были избираться местным дворянством, но даже могли совсем не принадлежать к местному землевладельческому классу, так как указ рекомендовал преимущественно назначать в ландраты таких офицеров, у которых не было земельной собственности[95]. В нем совершенно игнорировалось таким образом предыдущее, не исполнявшееся на практике повеление 20 января 1714 года о выборах в ландраты местными дворянскими обществами. В свою очередь, указ 1716 года находил себе практическое осуществление, и мы встречаем несколько назначений ландратов из отставных офицеров по челобитным, подававшимся этими последними. В 1717 году в Сенат подал челобитную капитан Лукьян Мясоедов, который, объяснив, что он за старостью от полковой службы отставлен, указывал, что в Азовской губернии сидит другой год в Шацке ландратом неслужащий (т. е. не бывший в военной службе) Ив. К. Мякинин, просился на его место в ландраты. В том же году по такому же челобитью был назначен ландратом в Московскую губернию из отставных офицеров майор кн. Вяземский. В следующем году кроме двух случаев, указанных уже г. Мрочек-Дроздовским, в Сенат поступило еще два ходатайства в таком же роде. Майор ярославского полка кн. М. Мещерский, перечислив свои прежние службы с 1700 года, указывал, что ему за ранами и за увечьем ехать в Сибирскую губернию, куда его было назначали, за дальностью пути невозможно, и просил назначить его ландратом в Симбирск на место Д. М. Татищева, который «нигде не служивал в нынешних походах». Князь ссылался на то, что за ним ни поместий, ни вотчин ни в которых городах нет, так как он был «кадет», и все отцовские именья по указу о единонаследии перешли к старшему брату. Другой претендент на ландратство был отставной капитан псковского драгунского полка К. Е. Чернышев, участвовавший «во многих свейских походах» и потерявший левую ногу при осаде Дерпта. Он просился на место мещовского ландрата И. А. Яковлева на том основании, что он, Яковлев, в армии нигде не бывал. Замечательно, что все эти просьбы Сенатом были уважены, и прежние ландраты, места которых стремились занять просители, были смещены, хотя ни из чего не видно, чтобы Сенат мог быть недоволен их деятельностью в качестве ландратов.[96]

Итак, если до указа 1716 года, как мы видели, не было ни одного случая ландратских выборов, то еще менее можно говорить о них после этого указа. Вся эта легенда о ландратах, как выборной должности, сложилась благодаря, с одной стороны, излишней доверчивости к законодательным актам Петра, а с другой – недостаточно полному изучению памятников практического делопроизводства учреждений той эпохи. Нам кажется, что всех приведенных аргументов вполне довольно, чтобы показать несоответствие легенды с действительностью. Жизнь дала совсем иные результаты, чем замышлял законодатель, и дворянское общество, самодеятельности которого он ожидал, оказалось не в силах удовлетворить этим ожиданиям: ни в 1714 году, при общем назначении, ни позже при дополнительных – ландраты не были избираемы обществом. Они постоянно назначались правительственною властью.

2. Губернский совет ландратов до 1715 года

Нам предстоит теперь рассмотреть, как действовал на практике институт, с введением которого мы только что познакомились. В истории его деятельности надо различать два периода, гранью между которыми служит указ 28 января 1715 года. Таким образом, первый период продолжался всего только год, или, вернее, 11 месяцев, если припомним, что ландратские назначения состоялись лишь в феврале 1714 года. Второй период, открываясь указом 28 января 1715 года, продолжается до конца самого существования ландратов, т. е. до 1719 года. Как увидим ниже, указ этот резко изменил значение и характер института, и это было уже давно замечено в литературе вопроса еще Неволиным, мнение которого приняли позже Градовский (в позднейшем своем труде «Начала русского государственного права»; в более раннем «Высшая администрация и генерал-прокуроры» он не различал еще двух моментов в деятельности ландратов) и П. Н. Милюков.

По указу 24 апреля 1713 года, учредившему ландратов, эти последние должны образовать губернский совет, и ландрат первого периода был не более как членом губернского совета. Тот же указ определял и сферу компетенции ландратской коллегии, и ее отношение к губернатору. Первая состоит в том, что «им все дела с губернатором делать и подписывать». Таким образом, в руках ландратского совета сосредоточивается весь круг дел губернского управления. Единоличная власть губернатора должна прекратиться; он становится теперь не более как председателем коллегии, к членам которой должен относиться «не яко властитель, но яко президент», и ему воспрещается решать какие-либо дела без участия ландратов. Определение числа голосов, которых губернатору принадлежало два, а каждому ландрату по одному, указывает на большую определенность устройства ландратской коллегии, где, следовательно, дела должны были решаться по большинству голосов, сравнительно с прежней коллегией воеводских товарищей, в которой способа решения дел при разногласии установлено не было. Таким образом, учреждение ландратов является попыткой заменить личное начало в областной администрации коллегиальным. К этому последнему Петр всегда был неравнодушен – и вот прежде, чем создать его в центре, он пытался ввести его в области.

Надо при этом заметить, что апрельский указ 1713 года предполагал учреждение таких же ландратских советов не при одних только губернаторах. По мысли указа такие же советы должны были быть образованы и при других второстепенных областных правителях, подчиненных губернатору, которые имели, однако, значительную долю самостоятельности, управляя отдельными частями территории губернии: при вице-губернаторах и обер-комендантах[97]. Но состав советов при второстепенных правителях должен был быть несколько уже губернского, а именно: при вице-губернаторах полагалось ¾, а при обер-комендантах ½ того количества ландратов, которое было назначено для губернского центра. Таким образом, коллегиальный принцип не ограничивался только губернией; он должен был быть проведен также и в те части, на которые делилась губерния, каковы были провинции, управляемые обер-комендантами. На практике, однако, этот пункт указа 1713 года не осуществился. Как мы уже видели, при общем назначении ландратов в 1714 году они были назначены только в губернские центры. Едва ли такие советы могли возникнуть и впоследствии: нам совершенно не встретилось документов, которые бы указывали на назначение их при обер-комендантах, тем более что в 1715 году и число самых обер-комендантов должно было значительно сократиться.

В связи, вероятно, с этой заменой единоличной власти губернатора коллегиальным учреждением в виде губернского совета ландратов был издан вскоре после назначения этих последних особый закон, подробно устанавливающий порядок ведения дел в губернской коллегии. Вот в главных чертах этот порядок. Заседание должно было начинаться чтением стоящего на очереди дела, что исполняется секретарем. Затем члены губернского совета, занимавшие места по порядку старшинства, «по разрядному списку, кто как написан в чинах»[98], должны были подавать мнение, начиная с младших. Мнения эти следовало записывать и закреплять каждое подписью его подавшего. После подачи и подписи всеми своих мнений предписывалось «иметь диспуты» и только затем уже производить баллотировку, решая дело большинством голосов – «и с той диспуты, куда более голосов явится, так и вершить». Меньшинство должно было подписывать общую «сентенцию», содержащую мнение большинства, «понеже более голосов туда стало». Впрочем, члены меньшинства могли, подписав общую сентенцию, прилагать особые мнения. В заключение под угрозой смертной казни запрещалось секретарям и дьякам крепить указы о решении дел одним «по приказу своих принципалов». Такая тяжкая угроза нужна была, чтобы поддерживать введение коллегиального порядка в губернии[99].

Губернский совет ландратов под председательством губернатора и должен был стать главным губернским правительственным органом. Ему была теперь подчинена вся существующая уже губернская иерархия, подчиненная прежде губернатору: обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, и коменданты, правившие городами с их уездами. Указ 26 февраля 1714 года, вышедший как раз в момент назначения ландратов, предписывал неисправным в сборах комендантам чинить наказание и штрафовать их «губернаторам обще с ландраторами, смотря по винам»[100].

Таковы были намерения законодателя. Разумеется, весьма любопытным является вопрос о том, насколько осуществились эти намерения на практике до реформы ландратуры в 1715 году, о которой речь ниже. В уцелевших архивных бумагах можно найти кое-какие следы существования и деятельности ландратских советов за 1714 год. Так, в Архангелогородской губернии комиссара, которого губерния обязана была выслать к строению домов в Кронштадте, назначили в этом году правивший губерниею вице-губернатор Ладыженский «с ландраты»[101]. В декабре того же года в Московской губернии подряд на поставку овса и сухарей производится ландратским советом под председательством губернатора. По отъезде губернатора в Петербург совет продолжал действовать, приостановил почему-то сданный уже подряд под предлогом более точной справки о ценах, но затем опять сдал его тому же подрядчику[102]. Тем не менее, можно с уверенностью сказать, что в течение 1714 года ландратские советы не везде еще составились. В самом деле, в Нижегородской губернии ландратского совета не существовало еще и осенью 1714 года. Эта губерния была выделена из Казанской 26 января 1714 года. 25 марта туда прибыл назначенный губернатором А. П. Измайлов, который вскоре, 31 мая, умер. Губернией поведено было править ландратскому совету в том составе, в каком он был при покойном губернаторе. 17 июня председателем этого совета был назначен вновь определенный, в дополнение к прежним, в Нижегородскую губернию ландрат кн. Ст. Путятин. Вот что доносил Сенату этот кн. Путятин, прибыв в Нижний 20 августа: «Ландраторов, которым поведено было быть для управления всяких дел в Нижегородской губернии с губернатором А. П. Измайловым, он никого не изъехал». Оказалось, что ни при губернаторе, ни после его смерти ландраты вовсе не являлись в Нижний, и о том, чтобы явиться, им даже не было ни разу послано повестки. Путятин тотчас же по приезде разослал ландратам повестки, но по ним явилось их к началу сентября всего только четверо. Из остальных трое еще совсем не приезжали из Казани, хотя указ об их назначении в Нижний был им давно уже объявлен, а один по распоряжению Сената был послан в Москву с отчетом о рекрутском наборе. Только к ноябрю были высланы из Казанской губернии два зажившиеся там нижегородские ландрата, а третьего Сенат еще предписывал выслать оттуда в Нижний в начале января 1715 года. Таким образом, нижегородский ландратский совет, на имя которого адресовались челобитные населения и указы из Сената, никогда не собирался в течение года в полном составе, да и в далеко не полном мог собираться всего только в течение немногих месяцев, оставшихся до указа 28 января 1715 года[103].

Образованию и действию ландратских советов мешали две причины. Во-первых, они существовали слишком короткое время, чтобы успеть составиться и развить сколько-нибудь правильную деятельность. Как видим в предыдущем случае, едва только ландраты съехались осенью 1714 года, чтобы образовать совет, как вдруг в начале следующего года они должны были разъезжаться по долям, на которые разделялась губерния и правителями которых они становились. С другой стороны, коллегиальный порядок в областном управлении не мог скоро привиться. Губернаторы не могли сразу оставить старые привычки, тем более что, несмотря на лишение их прежней единоличной власти, ответственность за исправное отбывание губернией повинности продолжала тяготеть над ними и теперь. Поэтому они не перестают смотреть на ландратов, как на прикомандированных в их распоряжение и подчиненных им чиновников, которых они могут посылать по разным поручениям, и вовсе не желают считать их равноправными с собою членами губернского коллегиального правления, где губернатор должен был быть по закону не более, как primus inter pares [первый среди равных (лат.)]. На вопрос московского губернатора о том, можно ли посылать ландратов в провинции для самых нужных дел и для осмотрения пустоты, Сенат 4 февраля 1714 года разрешил посылать их только в случаях самой необходимой нужды, притом не иначе, как по постановлению всего ландратского совета, письменному, скрепленному руками всех его членов[104]. Но уже летом того же 1714 года ландраты Архангелогородской губернии оказались разосланными по всем городам губернии «для смотру и свидетельства, и переписки дворов, и сбору доимочных рекрутных денег». Губернатор писал, что и к октябрю им с этим делом управиться едва ли будет возможно, так как на долю каждого досталось исполнить означенные работы не в одном городе, а в трех, четырех и пяти городах[105]. Очевидно, что заседания ландратского совета Архангелогородской губернии если и могли состояться в 1714 году, то разве только в самом его конце. Да и у самого Сената заметна иногда та же тенденция возлагать на членов ландратской коллегии отдельные поручения, лишавшие их возможности присутствовать в ее заседаниях. Уже летом 1714 года Сенат предписал послать ландратов по городам для набора ямщиков, которых предполагалось поселить на р. Волхове[106]. В начале 1715 года за несколько дней до указа 28 января ландрату Московской губернии Гр. Комынину было поручено сенатским указом отправить заготовленные в Московской губернии продовольственные припасы в Петербург[107]. Итак, ландратская коллегия не могла повсеместно начать действовать во всю широту своих полномочий в 1714 году. Но уже в январе следующего года был издан указ, изменявший значение ландратской должности. Теперь и следует перейти к анализу этого указа.

3. Ландратская доля 1715–1719 годов

Указ 28 января 1715 года[108] прежде всего уничтожал должности обер-комендантов и комендантов в тех городах, в которых не было гарнизонов. Таким образом, существовавшая до 1715 года губернская иерархия комендантов и обер-комендантов, подчиненных губернскому ландратскому совету, разрушалась. Комендантская должность получала теперь исключительно военное значение командира гарнизона. Как для командиров гарнизона, для них впоследствии была выработана в военной коллегии инструкция, «каким образом определенные им гарнизоны, а именно крепости, гарнизонные полки и артиллерию содержать надлежит»[109]. Только в пограничных местностях из опасения неприятельских набегов коменданты, командуя гарнизоном города, получали и административное значение и становились вместе с тем и правителями уезда. На этом основании архангелогородский вице-губернатор Лодыженский ходатайствовал перед Сенатом о поручении управления Кольским и Пустозерским острогами комендантам из военных людей, указывая, что эти города пограничные и что к последнему «приходят для разорения воровская карачевская самоядь»[110]. Второю новостью указа было учреждение новой административной единицы – доли. Правителями этих новых областей и были назначены ландраты. Таким образом, эти последние из простых членов губернского совета делались теперь самостоятельными правителями второстепенных областей, на которые делилась губерния. Впрочем, в указе видно намерение законодателя сохранить коллегиальное начало в высшем губернском управлении. Единоличная власть не возвращалась губернатору. При нем в губернской канцелярии всегда должны были находиться двое из ландратов, чередуясь через один или два месяца. В конце года все ландраты должны были съезжаться к губернатору «для исправления дел всем вместе» и для отчета. Итак, постоянный губернский совет переставал существовать, заменяясь двумя коллегиальными органами: постоянной малой коллегией из двух ландратов под председательством губернатора и временным ежегодным съездом всех ландратов. Указ 28-января 1715 года не приводит тех мотивов, которые повели к его изданию, но причины произведенных им реформ чувствуются сами собою. Во-первых, назревала насущная потребность в более правильном подразделении громадной губернии на второстепенные областные единицы; этой потребности указ прежде всего и удовлетворял. Затем, так как учреждение новых административных делений должно было повлечь за собою увеличение личного административного состава, а в нем при Петре всегда ощущался недостаток, то ради экономии и приходилось жертвовать таким громоздким и многолюдным учреждением, каков был губернский совет, и совместить, насколько это было возможно, функции ландрата как товарища губернатора по губернской коллегии с функциями самостоятельного областного правителя.