Безопасность конституционного строя Российской Федерации

Как подчеркивает Н.В. Витрук, «слабость, неэффективность исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации во многих случаях обусловлена не только общей недооценкой роли и значения конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности, в упрочении конституционного строя, особенно в условиях качественной трансформации общественного строя (отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов и средств, правовой нигилизм, низкая правовая культура населения), невысоким престижем Суда, неустойчивостью позитивных тенденций в переходный период, но и незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства, механизма доведения решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца, до реализации, отсутствием реальной конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда»83.

При этом следует согласиться с позициями исследователей относительно актов толкования Конституционного Суда РФ. Т.Я. Хабриева указывает, что Конституционный Суд РФ не может модифицировать норму ни при казуальном, ни при нормативном толковании Конституции84. В.В. Лузин высказывается о недопустимости использования в системе континентального права метода свободного толкования Конституции85.

Как отмечено в Рекомендациях Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации86, Конституционный Суд РФ, как подтверждает практика, своими решениями способствует упрочению в стране конституционного строя, политической стабильности, реализации принципа разделения властей, укреплению федерализма и местного самоуправления, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Решения Конституционного Суда РФ дают толкование нормам Конституции РФ, выявляют конституционно-правовой смысл положений действующего законодательства.

Место и роль Конституционного Суда РФ в системе разделения властей, его основные функции и полномочия как судебного органа конституционного контроля определяются, прежде всего, тем обстоятельством, что Конституционный Суд – «хранитель Конституции». В этом плане, как отмечает И.А. Корзина, обеспечение стабильности Конституции РФ, незыблемости конституционного строя, охрана признаваемых Россией прав и свобод человека и гражданина ‑ важнейшая задача Конституционного Суда РФ87.

При этом, на наш взгляд, Конституционный Суд РФ выступает гарантом стабильности конституционного строя Российской Федерации и обеспечивает конституционную безопасность в узком смысле этого слова, поскольку его деятельность направлена на осуществление последующего конституционного контроля, связана прежде всего с проверкой соответствия положений нормативных правовых актов Конституции РФ как писаных источников правовых норм. В процессе реализации Конституционным Судом РФ своих полномочий он не осуществляет формальное толкование конституционных положений, но выявляет их конституционно-правовой смысл, оценивая последствия их применения, отражающиеся на всех значимых сферах общественной жизни, реализации прав и интересов личности и функционирования государства. При этом Конституционный Суд осуществляет свою деятельность по поступившим запросам и жалобам иных субъектов. Поэтому полагаем обоснованным рассмотрение проблемы конституционной безопасности и обеспечения стабильности основ конституционного строя РФ в широком смысле этого слова, поскольку деятельность всех органов государственной власти, иных государственных органов, не относящихся к системе разделения властей, органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан, юридических лиц и т.д. так или иначе, прямо или косвенно связана с реализацией конституционных норм и обеспечением эффективности реализации конституционных положений, составляющих основы конституционного строя Российского государства.

В науке конституционного права можно встретить различные точки зрения относительно способов обеспечения стабильности конституционного строя и стабильности самой конституции. Так, по мнению В.О. Лучина, уровень стабильности конституционных норм во многом зависит от того, насколько оптимально определен их предмет, конституционные нормы не должны регулировать динамичные отношения, не отражающие устойчивых тенденций и закономерностей общественного развития88. Как отмечает Н.В. Витрук, «стабильность Конституции РФ проявляется в незыблемости ее установлений, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти, в неуклонном ее исполнении. Общественный компромисс, воплощенный в Конституции, служит гарантией реальности и стабильности функционирования гражданского общества, политической системы, конституционного строя»89.

Ряд отечественных исследователей считают, что безусловная неизменность основного закона не является гарантией эффективности реализации полномочий органа государственной власти. Качественная реализация организационной функции конституции государства является залогом эффективности реализации государственной власти90. Как указывает С.А. Авакьян, «попытку сделать Конституцию неизменной нельзя считать серьезной. Конституция развивается вместе с обществом, она должна меняться, если есть необходимость. Стабильность Конституции обеспечивается не тем, что в нее не вносят изменения, а тем, что она соответствует потребностям общества. В этом случае она действует»91. Оценивая перспективы действующей Конституции РФ 1993 года С.А. Авакьян отмечает, что «мудрость заключается в том, чтобы не затягивать то, что называется переходным периодом, и дать стране и народу конституцию для длительного и устойчивого развития», такая конституция «станет основой гармоничного развития общества; полнее отразит цели и задачи государства, его связь с обществом»; изменит баланс центральных властей за счет отражения реальной роли парламента92.

В 2005 году Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин подчеркнули, что вечных конституций, пригодных для всех времен и народов, быть в развивающемся обществе не может. Поэтому на определенном этапе общественного развития встанет вопрос и о принципиальных поправках или об изменении российской Конституции РФ 1993 года. Необходимо учитывать, что понятие современной конституции сложилось на основе длительного исторического развития. Прежде всего, современная конституция – это учредительный правовой акт, учредительный закон. Конституция как «каркас общественной жизни» закрепляет и регулирует только основные, главные, принципиальные общественные отношения, является базой для развития других93.

При этом, как справедливо отмечает М.С. Матейкович, «Российская Конституция, несмотря на обстановку политического и экономического шторма, сопровождавшего ее принятие, несмотря на ряд очевидных дефектов, далеко не исчерпала свой потенциал, в том числе и в сфере формирования основ демократии. Ее замена либо радикальная ревизия означали бы очередную победу политики над правом, хаоса над стабильностью. Но для модернизации существующих конституционных принципов уже недостаточно, ибо принципы определяют вектор развития, ограничивают дискреционный потенциал публичной власти в сферах нормотворчества и правоприменения. Отечечтвенному конституционализму остро не хватает принципа политической справедливости, присутствующему, например, в Конституции Индии (преамбула, статья 38)»94.

Некоторые конституционалисты обосновывают необходимость конституционной реформы, в том числе в целях стабильности конституционного строя. Как отмечает Н.А. Боброва, «задача замораживания текста Конституции России в неизменном виде ради стабилизации общества и государства исчерпала себя и превратилась в тормоз общественного развития. Налицо конституционный кризис, который можно разрешить лишь кардинальной реформой Конституции»95.

Ю.Г. Барабаш отмечает важность определения, прежде всего, предмета обеспечения стабильности конституционного строя, указывая, что «украинские ученые активно бросились создавать эфемерные механизмы обеспечения стабильности конституционного строя, не разобравшись до конца, возник ли этот строй на самом деле как система отношений, базирующихся на демократических началах, уважении к человеческому достоинству и обеспечении автономии личности (хотя если быть точным до конца, то в указанных исследованиях констатируется факт существования этого порядка) <…>. И потому, прежде чем подытоживать 20-летние результаты государственного строительства, следует откровенно сказать о том, а началось ли становление такого желанного для всех отечественных юристов “конституционного строя”»96.

Данная позиция интересна тем, что предмет обеспечения стабильности конституционного строя и его основ – не только зафиксированные в писаной конституции постулаты, основополагающие принципы организации государства и общества и конституционно-правового статуса личности. Охране и защите подлежат фактически сложившиеся конституционные правоотношения.

В то же время, как отмечает В.Т. Кабышев, реальная (фактическая конституция) и нормативная (юридическая конституция) модель нередко вступают в противоречие, ибо жизнь всегда богаче любой конституционной формы. Стабильность конституционного строя не определяется буквальным соответствием фактической и юридической конституции. Фактическая, реальная конституция практически никогда не соответствует в полном объеме юридической конституции. Основы фактической конституции ‑ в незыблемости конституционного строя. На это должна быть направлена конституционно-правовая практика государства97.

Отметим, что С.А. Авакьян не разграничивает конституционный строй нормативно определенный и сложившийся фактически, отмечая, что «конституционный строй РФ ‑ это отраженные в Конституции и реально существующие устои жизни общества и государства»98. «Конституционный строй ‑ система правовых отношений, закрепляющая способ организации государства, при котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, а государство подчинено праву и, прежде всего, демократической Конституции»99.

Действительно, задача обеспечения стабильности основ конституционного строя Российской Федерации состоит в защите и охране как зафиксированных конституционным законодателем основополагающих принципов (иначе конституция не будет являться реальной), так и действительных, фактических общественных отношений, ценность которых равнозначна. Тем самым, проблема стабильности основ конституционного строя100 имеет настолько объемное содержание, что включает в себя и деятельность, совокупность мер, применяемых в целях претворения зафиксированных в писаном источнике основ конституционного строя в жизнь, а значит обеспечения реальности Конституции РФ. В этом, на наш взгляд, и состоит обеспечение конституционной безопасности в широком смысле этого слова.

В качестве основного негативного последствия противники кардинального реформирования Конституции РФ указывают на возможность дестабилизации правовой и других систем российского общества. И, как отмечает В.В. Киреев, каждая конституционная реформа в той или иной степени дестабилизирует системы общества, но обеспечить любое развитие без некоторой нестабильности невозможно. В ином случае, придавая стабильности самоценность, мы неизбежно придем к стагнации. По мнению данного ученого, нестабильность уже существует: одновременное существование стабильной Конституции РФ и социальной нестабильности, сопряженной с отношением к результатам выборов, формированием протестного движения, свидетельствует о разрыве между положениями Конституции РФ и окружающей нас действительностью. При этом, прогнозируя серьезную дестабилизацию в связи с проведением конституционной реформы, ее противники принижают организующую роль государства в этом важном процессе либо остается предположить, что под конституционной реформой ими понимается исключительно революционный процесс, протекающий на фоне баррикад. Конституционная реформа, производимая революционным путем, ни при каких обстоятельствах не нужна, именно она и способна вызвать массовую дестабилизацию. В то же время даже самые принципиальные сторонники конституционной реформы на основополагающие конституционные ценности не посягают, сосредотачивая свое внимание на вопросах о системе разделения властей, органах государственной власти, выборах101, что и подтверждают высказываемые предложения в конституционно-правовых исследованиях102 и предлагаемые проекты Конституции России103.

При этом оставим в стороне проблемы реформирования Конституции РФ и ее отдельных положений. Полагаем, что, действительно, отказ от внесения поправок в текст Конституции РФ не является гарантией стабильности конституционного строя РФ, а, наоборот, делает конституцию нежизнеспособной. Как показывает зарубежная практика, стабильность конституции определяется именно ее соответствием потребностям общества и государства. «Живая» Конституция США, единственная для данного государства, не являлась и не является неизменной и подлежит расширительному толкованию Верховным Судом США104.

На наш взгляд, влияние изменения отдельных положений Конституции РФ на стабильность конституционного строя РФ является довольно спорным. В целом же стабильность конституционного строя и его основ в широком смысле связана с обеспечением не неизменности конституционных положений, а их реального воплощения и их охраны от возможных нарушений.

Важнейшей фактической гарантией конституционного строя является национальная безопасность105.

А.В. Возженников отмечает, что целью-ценностью, определяемой национальными интересами, является национальная безопасность, под которой понимается состояние страны, при котором отсутствуют или устранены (парированы) реальные внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям, интересам и национальному образу жизни, т.е. обеспечивается реализация жизненно важных интересов личности, общества и государства106.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, национальная безопасность – это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства107.

Целью национальной безопасности, в соответствии с ранее действующей Концепцией национальной безопасности Российской Федерации108, являлось обеспечение безопасности многонационального народа РФ на уровне, достаточном для сохранения им суверенитета и возможности осуществлять власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Среди задач обеспечения национальной безопасности были выделены: подъём на высокий уровень военного потенциала государства, улучшение экологической ситуации, обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, подъём экономики страны, обеспечение личной безопасности человека и его конституционных прав, совершенствование системы государственной власти, федеративных отношений, укрепление правопорядка.

Как было отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года, «необходимым условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой и политической системы. Разумеется, сама власть также не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами. И она обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Несомненно, последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем. А всякого рода внеправовые методы борьбы за национальные, религиозные, иные интересы противоречат самим принципам демократии. Государство будет на них законным, но жестким образом реагировать. <…> Организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов. Соответствующие решения будут подготовлены. Укрепление правопорядка неотделимо от устранения источников террористической агрессии на территории России. За последние годы нами было сделано достаточно много серьезных шагов в борьбе с террором»109.

При принятии Стратегии национальной безопасности 2009 года было отмечено, что Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX века ‑ остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, устояла под напором национализма, сепаратизма и международного терроризма, предотвратила дискредитацию конституционного строя, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений. Реализуется государственная политика в области национальной обороны, государственной и общественной безопасности, устойчивого развития России, адекватная внутренним и внешним условиям. Созданы предпосылки для укрепления системы обеспечения национальной безопасности, консолидировано правовое пространство. Решены первоочередные задачи в экономической сфере, выросла инвестиционная привлекательность национальной экономики. Возрождаются исконно российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической памяти. Укрепляется общественное согласие на основе общих ценностей ‑ свободы и независимости Российского государства, гуманизма, межнационального мира и единства культур многонационального народа Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма. В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы.

Национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:

‑ в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

‑ в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;

‑ в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Согласно ранее действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации, механизм обеспечения национальной безопасности включал Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года не приведено подобного перечня, что представляется вполне обоснованным. Так, неоправданным, на наш взгляд, являлось отсутствие в этом перечне судов, иных государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также граждан и организаций. Нельзя отрицать, что от компетентности принимаемых ими решений или реализации субъективных прав и законных интересов, исполнения обязанностей во многом зависят стабильность, уровень защищенности конституционных правоотношений как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»110, координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент РФ и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Представляя более широкий перечень субъектов обеспечения безопасности, Федеральный закон № 390-ФЗ приводит полномочия Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, не упоминая о судах и иных государственных органах, других субъектов, косвенно осуществляющих полномочия в сфере обеспечения безопасности Российского государства.

При этом в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации совершенно справедливо не приведено ограничений относительно субъектов обеспечения безопасности Российского государства и отмечено, что она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Такая гарантия конституционного строя РФ, как национальная безопасность, важна тем, что именно она способствует реализации Конституции РФ, так как соответствие фактической конституции юридической и определяет стабильность конституционного строя. Совершенно справедливо отметил Совет Федерации111, что «сегодня в России нет более прочной базы для достижения гражданского согласия в обществе, для выхода из кризиса и успешного продолжения прогрессивных преобразований, чем Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием в декабре 1993 года. Задача состоит в том, чтобы на практике реализовать весь потенциал Основного Закона нашего государства».

Между тем, на законодательном уровне происходит подмена понятия конституционной безопасности понятием национальной безопасности, которое, на наш взгляд, не отражает всей специфики предмета обеспечения безопасности Российского государства.

Глава 2. Основы конституционного строя Российской Федерации

2.1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация есть демократическое государство (ст. 1). Его демократизм находит выражение, прежде всего, в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении112. Сущностью конституционного строя, его главной идеей является народовластие, которое неразрывно связано с суверенитетом народа, составляющего первооснову суверенитета государственного – главной характеристики независимости государства и на его собственной территории и за её пределами.

Признание народовластия и народного суверенитета социальными и правовыми приоритетами современной России требует обращения к основной составляющей этих понятий – категории «суверенитет», который, как известно, означает верховную власть и имеет три формы выражения – государственный суверенитет, народный суверенитет, национальный суверенитет, ‑ которые взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти во внутри- и внешнеполитической деятельности. В Новое время стала очевидной необходимость признания права всего населения государства быть единственным источником политической власти, народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом стали считать предпосылкой государственного суверенитета. При общегражданском подходе национальный суверенитет отождествляется с государственным и народным суверенитетом, а понятие нации охватывает всех граждан государства вне зависимости от их национальной принадлежности, выступающих в данном случае как сограждане одной нации, создавшей государство. Отождествление национального суверенитета с народным суверенитетом характерно для развитых стран со сложившимся гражданским обществом113.

Что касается внутригосударственного суверенитета, он предполагает: во-первых, невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего на Президента, обязанность по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороне страны, государственной безопасности; в-четвертых, невозможность выхода субъекта Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от ее субъекта, возможность «федеральной интервенции» или иных мер федерального воздействия для преодоления этой угрозы114.

В ст. 3 Конституции РФ сказано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». Данное положение находит свою правовую охрану в ч. 4 данной статьи, которая закрепляет, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации». Сама Конституция РФ приобретает свою «легитимность» за счёт того, что она была принята многонациональным народом на референдуме, который является «высшим непосредственным выражением власти народа». Таким образом, Конституция РФ становится актом высшей юридической силы: это акт, принятый носителем народного суверенитета, народом, который, «ни с кем не деля свою власть, осуществляет её самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует в своих собственных интересах».115