Право. Гражданин. Общество. Экономика. Выпуск 2

Для предотвращения терминологической путаницы при проведении аудита эффективности, по нашему мнению, необходимо включить в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» общее понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества»: «положительная степень социально-экономической результативности расходования запланированного количества государственных средств и (или) использования определенного государственного имущества». Из ст. 2 и 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» необходимо исключить, соответственно, термины «целесообразность» и «рациональность», поскольку они входят в общее понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества».

Установление надлежащего правового режима предполагает четкое определение правовых основ оценки степени результативности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Центральное место занимает проблема критериев оценки. Данные критерии целесообразно установить в правовых нормах, что необходимо для обеспечения единообразия и предотвращения субъективизма в практике контрольных органов, а также создания условий для разработки на их основе единых методов аудита эффективности.[27]

Термин «критерий» в справочной литературе определяется как «мерило оценки».[28] В целях исследования под критерием мы понимаем юридическое средство оценки степени результативности использования государственных средств и (или) имущества. Правовые нормы должны устанавливать единые критерии определения эффективности использования государственных средств и (или) имущества, с которыми могут быть сопоставлены полученные экономические, статистические и иные данные.

Определяя юридические критерии эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, по нашему мнению, принципиальным является их разграничение на две группы: 1) критерии эффективности расходования государственных средств и 2) критерии эффективности использования государственного имущества. Это объясняется определенными отличиями в понятиях «государственные средства» и «государственное имущество». Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.[29] Таким образом, понятие «государственные средства» формируются исключительно в форме бюджета. Между тем, в соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.[30] Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет наряду со средствами бюджета казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, федеральное имущество исключается из состава бюджета, хотя и является источником его доходной части. В силу указанной особенности, по нашему мнению, в законодательстве о государственном финансовом контроле необходимо разграничивать понятия: «государственные средства» и «государственное имущество». Под «государственными средствами» целесообразно понимать «денежные средства, образуемые и расходуемые в форме бюджета». Соответственно, под «государственным имуществом» необходимо понимать «имущество, принадлежащее Российской Федерации или субъекту Российской Федерации на праве собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями и (или) составляющее казну Российской Федерации или субъекта Российской Федерации».

По нашему мнению, для решения целей аудита эффективности необходима разработка комплексных понятий «распоряжение государственными средствами» и «использование государственных средств». Под «распоряжением государственными средствами», на наш взгляд, необходимо понимать распределение государственных средств уполномоченным органом между получателями средств для решения целей финансирования». Соответственно, под «использованием бюджетных средств» целесообразно понимать расходование государственных средств их получателем для решения целей финансирования». Нормы данного содержания необходимо установить на законодательном уровне, путем принятия федерального закона о государственном финансовом контроле. Термин «цель финансирования» необходимо определить как «социально-экономический результат установленного качества, для достижения которого осуществляется выделение и распределение государственных средств».

Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» применяет термин «использование федеральной собственности». По нашему мнению, для целей аудита эффективности необходимо разграничивать понятия «использование федеральной собственности» и «распоряжение федеральной собственностью». В публично-правовых отношениях существует определенная специфика понятия «распоряжение федеральной собственностью». Если не осуществляется продажа государственного имущества, его собственником остается Российская Федерация, но при этом имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями на ограниченном вещном праве. В соответствии с п. 1 ст. 113 ГК РФ, унитарные предприятия не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 297 ГК РФ «казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества».[31] В соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ «бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества».[32] Полномочия собственника (Российской Федерации) в указанных случаях выполняет уполномоченный орган государственной власти, который и осуществляет передачу имущества в ведение государственных предприятий и учреждений. Таким образом, полный комплекс полномочий по распоряжению федеральной собственностью может осуществлять только Российская Федерация в лице уполномоченного органа государственной власти. Государственные предприятия и учреждения в указанных случаях являются получателями федеральной собственности и осуществляют только права владения и пользования, но не вправе отчуждать имущество. В связи с этим они не могут осуществлять «распоряжение федеральной собственностью», так как не вправе отчуждать ее. Поэтому в целях аудита эффективности целесообразно применять узкий подход к понятию «распоряжение федеральной собственностью» и считать таковым юридически обеспеченное полномочие по изменению принадлежности имущества, в том числе по его отчуждению. Следовательно, государственные предприятия и учреждения осуществляют пользование федеральной собственностью, но не распоряжение. Иное федеральное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК РФ). В этом случае все правомочия (владение, пользование, отчуждение) в отношении данного имущества также осуществляет Российская Федерация в лице уполномоченного органа государственной власти. Таким образом, для решения задач контроля за эффективностью использования федеральной собственности целесообразно разграничивать понятия «распоряжение» и «использование».

Термин «распоряжение федеральной собственностью» необходимо определить в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» как «осуществление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении имущества, принадлежащего Российской Федерации на праве собственности, права собственности и иных вещных прав, включая право на закрепление имущества за государственными предприятиями и учреждениями». Соответственно, термин «использование федеральной собственности» необходимо определить как «осуществление прав владения и пользования имуществом, переданным на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти».

Два понятия – «распоряжение федеральной собственностью» и «использование федеральной собственности» для целей данной работы объединены в общее понятие «использование государственного имущества». Названные положения позволяют сформулировать две группы юридических критериев эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов: 1) критерии эффективности расходования государственных средств; 2) критерии эффективности использования государственного имущества. Данные критерии необходимо сформулировать в законодательстве в виде правовых норм. Причем в основе их построения должны учитываться два аспекта эффективности: экономический и социальный.

1. Критерии эффективности расходования государственных средств, по нашему мнению, необходимо сформулировать при разделении понятий «распоряжение государственными средствами» и «использование государственных средств» в виде правовых норм следующего содержания:

– «распоряжение государственными средствами уполномоченным органом является эффективным, если на решение целей финансирования направлено количество средств, равное либо меньшее запланированному, и получателем средств осуществлено решение целей финансирования»;

– «использование государственных средств получателем является эффективным, если расходы средств на решение целей финансирования равны либо меньше размера средств, первоначально распределенных уполномоченным органом получателю»;

– «во всяком случае, распоряжение государственными средствами и использование государственных средств могут быть признаны эффективными, если наряду с выполнением указанных условий эффективности их распоряжение и использование осуществляется в соответствии с целевым назначением».

Нормы указанного содержания помимо возможности правовой квалификации деятельности распорядителей и получателей государственных средств также могут выполнить общую превентивную функцию. Распорядители государственных средств будут заинтересованы не только в эффективном использовании направленных получателю средств, но и в их эффективном распределении. Кроме того, эффективность распределения государственных средств уполномоченными органами ставится в зависимость от эффективности их использования получателями. Это позволит обеспечить надлежащий уровень контроля за эффективностью использования средств получателями со стороны распорядителей. Установление в качестве дополнительного условия эффективного распоряжения и использования государственных средств нормы об обязательном соблюдении их целевого назначения является дополнительной гарантией достижения положительной результативности, т. е. обеспечит их целесообразное использование.

2. Критерии эффективности использования государственного имущества также целесообразно сформулировать при разграничении понятий «распоряжение федеральной собственностью» и «использование федеральной собственности» в виде правовых норм следующего содержания:

– «распоряжение федеральной собственностью уполномоченным органом является эффективным, если на содержание имущества, принадлежащего Российской Федерации на праве собственности, использовано количество средств, равное, либо меньшее запланированному, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) иным лицом, осуществляющим использование федеральной собственности, достигнуты цели финансирования»;

– «использование федеральной собственности является эффективным, если запланированные расходы на содержание имущества, принадлежащего Российской Федерации на праве собственности, существенно ниже совокупной стоимости товаров (работ, услуг), произведенных (выполненных, оказанных) при его использовании за установленный период финансирования и при этом достигнуты установленные цели финансирования;

– «если имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности, в соответствии с его целевым назначением не используется непосредственно при производстве товаров (выполнении работ, оказании услуг), его использование является эффективным, если фактические совокупные затраты на его содержание существенно ниже запланированных расходов на его содержание за установленный период финансирования и при этом достигнуты установленные цели финансирования;

– «во всяком случае, распоряжение федеральной собственностью и использование федеральной собственности могут быть признаны эффективными, если наряду с выполнением указанных условий эффективного распоряжения (использования) имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности, используется в соответствии с его целевым назначением, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника».

Сформулированные нами положения ставят в зависимость эффективность распоряжения федеральной собственностью уполномоченным федеральным органом исполнительной власти от эффективности ее использования. Это позволит обеспечить надлежащий уровень контроля эффективности использования федеральной собственности со стороны федерального органа исполнительной власти, осуществляющего от имени Российской Федерации полномочий собственника, за государственными предприятиями и учреждениями, осуществляющими использование федеральной собственности.

Сформулированные критерии позволят выявить неэффективное использование государственных финансовых и материальных ресурсов на стадиях их распределения и использования. Как нам представляется, данные положения целесообразно установить на законодательном уровне, путем принятия федерального закона о государственном финансовом контроле и включении их в главу об аудите эффективности. Для применения указанных двух групп критериев эффективности, как нам представляется, необходимо установление в законе о государственном финансовом контроле механизма определения эффективности использования государственных средств и (или) имущества. В связи с этим необходимо принятие закона о государственном финансовом контроле и установление в нем нормы следующего содержания:

«При проведении аудита эффективности уполномоченный орган государственного финансового контроля определяет эффективность использования государственных средств и (или) имущества.

Определение эффективности использования государственных средств и (или) имущества осуществляется уполномоченным органом путем сопоставления обобщенных сведений, полученных при проведении контрольных мероприятий, с критериями эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, установленными настоящим законом».

Данное положение, как нам представляется, обеспечит единообразие в практике органов государственного финансового контроля.

В. Бородин

Договор цессии в МЧП

В. Бородин,

студент 5-го курса факультета права ГУ-ВШЭ;

научный руководитель: д.ю.н. профессор Н. Ю. Ерпылева

Задачами настоящей работы являются разработка определения сделки с иностранным элементом, внешнеэкономической, внешнеторговой сделок и договора международной цессии; изучение правовой природы договора международной цессии; рассмотрение проблемных вопросов арбитражной практики применительно к договору цессии.

Актуальность выбранной темы определяется тем, что способы финансирования и уступка права в настоящее время выступают в качестве важнейшего звена международного коммерческого оборота. А. А. Приходько отмечает, что в современных условиях обостренной конкуренции на рынке международной торговли одной из важнейших является проблема недостатка оборотных средств и рисков неплатежа, с которой все чаще сталкиваются большинство экспортеров (поставщиков).[33]

При изучении данной темы в качестве основного источника регулирования договора цессии в МЧП использована Конвенция об уступке дебиторской задолженности в международной торговле 2001 г. (далее – Конвенция 2001 г.).[34]

В рамках данной работы предлагается использовать в качестве синонимов понятия «договор цессии», «уступки права», «уступки требования», «уступки дебиторской задолженности»,[35] «assignment of receivables contract».

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ДОГОВОР ЦЕССИИ»,

«СДЕЛКА С ИНОСТРАННЫМ ЭЛЕМЕНТОМ»,

«ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ СДЕЛКА»,

«ВНЕШНЕТОРГОВАЯ СДЕЛКА»

В научной литературе по МЧП существует несколько подходов к определению внешнеэкономических (внешнеторговых) сделок:

– наличие экспортно-импортных операций (Л. А. Лунц);[36]

– расположение коммерческих предприятий сторон в разных государствах (Г. К. Дмитриева);[37]

– разная государственная принадлежность (национальность) сторон (Е. Б. Леанович).[38]

На наш взгляд, прежде всего необходимо определиться с терминологией.

Сделка с иностранным элементом – действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей;[39] поведенческий акт, имеющий волевой характер и направленный на получение определенного правового результата,[40] носящий как возмездный, так и безвозмездный характер, имеющий как предпринимательскую (коммерческую), так и потребительскую цель («бытовую»[41]), обремененный иностранным элементом.

Внешнеэкономическая сделка – действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей; поведенческий акт, имеющий волевой характер и направленный на получение определенного правового результата, носящий возмездный характер;[42] имеющий предпринимательскую (коммерческую) цель, обремененный иностранным элементом.

Внешнеторговая сделка – действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей; поведенческий акт, имеющий волевой характер и направленный на получение определенного правового результата; носящий возмездный характер; имеющий торговую цель; обремененный иностранным элементом.

Таким образом, сделка с иностранным элементом является родовым понятием по отношению к внешнеэкономической сделке, так как включает в себя абсолютно все сделки с иностранным элементом (а не только носящие возмездный характер и имеющие предпринимательскую (коммерческую) цель, как внешнеэкономические сделки).

Внешнеэкономическая сделка выступает, в свою очередь, в качестве родового понятия по отношению к внешнеторговой сделке в связи с общепринятым понятием «торговли» как «хозяйственной деятельности по обороту, купле и продаже товаров».[43] Следовательно, объектом внешнеторговой сделки являются лишь товары (в отличие от внешнеэкономической сделки, объектом которой являются и товары, и услуги, и работы, и другие объекты гражданских прав).

Следует обратить внимание на то, что законодательство РФ не дает определения ни внешнеэкономической, ни внешнеторговой сделки (не считая ст. 162 и 1209 ГК РФ, в которых опять-таки не дается определения внешнеэкономической сделки, а регулируется лишь ее форма). Пожалуй, единственным упоминанием является определение «внешнеторговой деятельности» как деятельности «по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью».[44] Хотя в данном законе и не приводится определения внешнеторговой сделки, но из смысла настоящего закона следует, что под внешнеторговой сделкой данный закон понимает не только торговлю товарами, но и торговлю услугами, информацией и интеллектуальной собственностью (в особенности если учесть, что в ст. 2 даны определения понятий «внешняя торговля интеллектуальной собственностью», «внешняя торговля информацией», «внешняя торговля товарами», «внешняя торговля услугами»). По уже упомянутым причинам, связанным с понятием торговли, данное определение нельзя признать в качестве правильного.

Необходимо также отметить, что в советский период МЧП, как и в сегодняшнем законодательстве РФ, не проводилось различие между внешнеэкономическими и внешнеторговыми сделками. К примеру, Л. А. Лунц отмечал, что «в советском законодательстве к внешнеторговым сделкам относятся прежде всего такие, в которых по меньшей мере одна из сторон является иностранцем и содержанием которых являются операции по ввозу товаров из-за границы или по вывозу товаров за границу. Сюда, следовательно, относятся, прежде всего, договор купли-продажи товаров, а также сделки подряда, комиссии, перевозки, поклажи, кредитно-расчетные».[45] Пожалуй, в советское время подобная позиция (отнесения всех договоров к внешнеторговым сделкам) была объяснима ввиду отсутствия понятия внешнеэкономической сделки.

На наш взгляд, договор цессии – сделка с иностранным элементом, содержанием которой выступает «передача по договоренности одним лицом («цедентом») другому лицу («цессионарию») договорного права, полностью или частично, или неделимого интереса в договорном праве цедента на платеж денежной суммы («дебиторской задолженности»), причитающийся с третьего лица («должника»). Создание прав в дебиторской задолженности в качестве обеспечения долга или иного обязательства считается передачей» (ст. 2 Конвенции 2001 г.), «договор, в соответствии с которым цессионарий наделяется связанными с объектом правами».[46]

Договор цессии следует отграничить также от внешнеторговой сделки, объектом которых могут быть только товары. В Конвенции 2001 года не устанавливается ограничений в отношении первоначальных договоров, из которых может производиться уступка дебиторской задолженности. Следовательно, договор цессии может заключаться в отношении дебиторской задолженности (денежной суммы), являющейся встречным предоставлением по отношению к передаче товара, оказанию услуги, выполнению работы и т. д.

Двусторонняя сделка

В соответствии со ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

О. Н. Садиков отмечает, что «сделки представляют собой действия, направленные на достижение определенного правового результата. Следовательно, сделка – это волевой акт».[47]

Для совершения двусторонней сделки (заключения договора) необходимо выражение согласованной воли двух лиц (ст. 154 ГК РФ).

Договор международной цессии представляет собой двустороннюю сделку, так как для заключения договора цессии необходимо волеизъявление со стороны цедента и цессионария: «взаимные права и обязательства цедента и цессионария, вытекающие из договоренности между ними, определяются условиями этой договоренности» (ч. 1 ст. 11 Конвенции 2001 г.).

В Конвенции 2001 г. говорится также о том, что, «если в настоящей Конвенции не предусмотрено иное, уступка, совершенная без согласия должника, не затрагивает прав и обязательств должника, включая условия платежа, содержащиеся в первоначальном договоре» (ст. 15 Конвенции 2001 г.).

Получение согласия должника, на наш взгляд, не является обязательным. Даже если данное согласие получается цедентом и цессионарием (для того, чтобы уступка затрагивала права и обязательства должника), то должник все равно не становится участником сделки, так как подобное согласие (как предварительное, так и последующее) выступает лишь условием для изменения прав и обязательств должника в рамках первоначального договора. Как известно, изменить первоначальный договор могут лишь лица, заключившие его (цедент и должник). Следовательно, договор цессии ни в одном из случаев не становится трехсторонней сделкой.

В национальном российском законодательстве сказано, что «для перехода к другому лицу прав кредитора не требуется согласие должника, если иное не предусмотрено законом или договором» (ст. 382 ГК РФ). Л. А. Новоселова отмечает, что «даже в тех случаях, когда должник активно участвует в отношениях по оформлению сделки цессии (например, подписывает вместе с цедентом и цессионарием соглашение о передаче прав требования), он не становится участником этой сделки».[48]

Односторонне-обязывающий и двусторонне-обязывающий договор

В соответствии со ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или более лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Г. Ф. Шершеневич отмечает, что «различаются договоры односторонние и двусторонние. Некоторые договоры создают отношение, из которого обнаруживается для одного контрагента только право, для другого только обязанность».[49]

В настоящее время принято говорить об односторонне-обязывающих (у одной стороны существуют только права, у другой стороны – только обязанности) и двусторонне-обязывающих договорах (у обеих сторон существуют и права, и обязанности).

На наш взгляд, договор международной цессии представляет собой как двусторонне-обязывающий, так и односторонне-обязывающий договор. Так, у цедента существуют обязанности сообщить сведения (место, срок, способ исполнения), необходимые для осуществления права, а также передать цессионарию документы, удостоверяющие уступленное требование (п. 2 ст. 385 ГК РФ), предоставить цессионарию заверения (ст. 12 Конвенции 2001 г.). У цессионария же существуют взаимно корреспондирующие права.